Лучше поздно, чем никогда

«ДП» предлагает читателям стенограмму лекции, прочитанной американским социологом, сотрудником Всемирного банка, старшим специалистом по социальному развитию Отдела Европы и Центральной Азии, руководителем проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Марией Амелиной в клубе - литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции «Полит.ру» и опубликованной на этом сайте.

Мария Амелина: Я сейчас не буду подробно рассказывать о том, какие цели были достигнуты и каким способом. Пусть об этом лучше расскажет тот, кто их достиг. Я бы хотела сказать, что во всех проектных поселениях хотя бы минимальная программа, то есть реализация трёх главных приоритетов, высказанных населением, и юридическая помощь в создании подзаконных актов, необходимых для того, чтобы закон заработал на местном уровне, была достигнута. Помимо этого, особо ценным было то, что мы называем эффектами второго ряда. Это те вещи, которые мы не планировали, но которые произошли. В некоторых поселениях были созданы муниципальные фонды, в некоторых - молодёжные организации. В сёлах оказался неиспользованный потенциал самоорганизации. Когда сельским жителям дают возможность не формально и не насильственно участвовать в принятии решений по развитию своих территорий, а потом помогать в достижении тех целей, которые они считают дляPсебя важными, сельские жители такими возможностями пользуются.

Вера Болотова: Мы считаем своей удачей то, что попали в проект «Местное самоуправление и гражданское участие» . «Закон о местном самоуправлении» обсуждался явно не с той степенью интенсивности, с какой надо было. Может быть, сам областной и краевой уровень власти был в растерянности от того, как его правильно применить в жизнь. И, наверное, они обсуждали сами то, как в дальнейшем они будут работать с поселениями. И действительно, количество поселений резко увеличилось. Если в Пермской области до октября 2005-го года было всего 46 муниципалитетов, то 20-го октября их стало 362. Такое количество специалистов надо было обучить руководить поселениями. Село привыкло базироваться на сельхозпредприятиях. И в 80-е годы ХХ-го века мы жили прекрасно около этих предприятий, потому что государство выделяло большие деньги не только на развитие производства, но и на развитие бюджетной сферы, социальной сферы, много строилось жилья, домов культуры и т. д. Они оснащались за счёт денежных средств государства. Там была самая высокая рождаемость. Интенсивность развития сельхозпроизводства была высокая. Много было подготовлено кадров. И переходный период 90-х гг. очень болезненно сказался на сельских жителях. Наше село переживало этот период тяжелее, чем горожане. Ведь выбор у горожан шире, чем у селян. Сейчас селяне потихоньку привыкают к новому образу жизни. У нас в поселении живёт сейчас 997 человек. А 130 человек работает за пределами нашего хозяйства. Как бы тяжело ни жили селяне, надо отдать им должное, ведь все дети после окончания школы продолжают обучение либо в начальном профессиональном, либо в среднем профессиональном, либо даже в высшем образовании. Но дети, получив высшее образование, к сожалению, не едут домой, поскольку уровень жизни в селе и в городе резко разнится. Пермский край богатый край. У нас там есть всё: алмазы, нефть, военно-промышленный комплекс. И по уровню жизни селяне в два с лишним раза уступают городу Перми. Дети очень хотят жить там, где всё светится и сверкает, где можно выбрать себе работу и создать себе достойную жизнь. Потому что при заработной плате в селе 3800 рублей о достойной жизни говорят единицы - те, кто помимо основной работы занимается личным хозяйством. Я сама после окончания института приехала в Андреевку и больше из неё не уезжала. Тех людей, которые достойно растят своих детей, мы стараемся как-то высветить и поощрить. Есть у нас, конечно, и неблагополучные семьи. На них мы тоже обращаем внимание и стараемся создать для детей в таких семьях такой образ мышления, чтобы они не хотели походить на родителей, а выбирали другой путь. Иногда нам это удается. Мы этому рады.

В чём преимущество этого проекта? Первое обучение у нас, в Пермском крае, проводила областная администрация в декабре 2004-го года. Тогда были старые, назначенные главы. И когда проводили семинар, они не понимали, в чём будет разница в управлении. А ведь до этого глава поселения не нёс персональной ответственности. Она вся лежала на главе района. А мы были его обыкновенными подчинёнными. Сейчас же всё изменилось. Мы отвечаем за четырнадцатую статью «Закона», а районы - за пятнадцатую. У нас это разделилось. И наше поселение с октября 2005-го года выполняет практически все полномочия само. Мы передали району только полномочия по градостроительству, потому что у нас нет такого специалиста на территории. Медицина и просвещение остались в районе. Но я никогда не делила это. Я работаю главой уже 12 лет и могу сказать: всё, что есть на территории, - это всё наше. Они обслуживают наших людей. Взаимосвязь у меня была раньше и продолжается сейчас. С помощью этого проекта мы научились внимательно слушать людей. Те формы общественного собрания, которые нам показали в проекте, конечно, более эффективны, чем формы собрания, например, в колхозе. Люди всегда соглашались с руководством колхоза. А сейчас они готовы отстаивать собственное мнение, и власть вынуждена считаться с ним. Потому что деньги, которые отпускаются на поселение, имеют чёткую направленность. Мария Амелина сказала, что мы немного отошли от проекта. Я увидела очень хорошую подготовленность специалистов Института экономики города. Когда мы пришли с нашими коллегами по проекту в школу проводить собрание со старшеклассниками, мы получили гробовое молчание в ответ. Дети то ли боялись, то ли никогда не думали, что к ним придут за советом. И тогда мы приняли решение проводить уроки по основам местного самоуправления. И целый год проводили их, единственные во всем Пермском крае. Чего мы добились? Я считаю, что 131-й закон очень сложен. И наша задача в том, чтобы перестроить мышление старшеклассников, чтобы они понимали, где и по каким законам они живут. На уроки приходила не только я, приходили все мои специалисты. С ними встречался и глава Оханского муниципального района. Наши дети встретились с вице-губернатором Пермского края. Он приезжал к ним и беседовал с каждым ребёнком, который принимал участие в выработке геральдики. Я вообще очень удивилась, когда у нас столько детей приняли участие в разработке геральдики. Никто их этому не учил. Это их желание - жить в другом общественном состоянии. Сейчас дети стали абсолютно другими. Они нам выдали 46 предложений для проекта бюджета 2007-го года. Несмотря на то, что они дети, я отчитывалась перед ними по каждому предложению.

Мы пошли дальше. После выпускного, в июне старшеклассники приняли участие в заседании совета депутатов. Раньше мы с ними говорили только об исполнительной власти. А теперь, как видите, и о представительной. Я считаю, что дети должны это понять. Тогда, возможно, после обучения у них будет стимул вернуться в село, они будут знать, зачем они там нужны. Далее. В проекте была очень чётко разработана программа работы с нами. И коллеги из института очень чётко нам обо всём рассказывали. При этом те главы поселений, которые не попали в проект, постепенно влились. Им позволяли присутствовать, и они с большим интересом присутствовали на занятиях. Присутствовали и специалисты администрации района. Им тоже это было полезно. Мы не только обсуждали бюджет, но и каждый квартал отсчитывались перед населением. Даже на праздник мы подарки дарим со словами: «Это вам дарит поселение». Потому что это деньги поселения. У администрации денег нет. Пермский край вместе с районом выдаёт нам деньги, которые нам положены, без всякой задержки. Собственные доходы мы недополучили, поскольку сельхозпредприятие не перечисляло нам подоходный налог. У них была очень тяжёлая ситуация в конце года. И мы приняли решение недополучить в доходную часть денег, вместо того чтобы разорить предприятие. Ведь на нём работает 200 человек. Это очень много. Поселение в этом заинтересовано. Мы сотрудничаем. Пусть они не платят нам налоги, но, например, помогают устраивать праздники. Есть полномочия, которые на нас не лежат, но являются значимыми для жителей села. И мы в 2006-м году вернулись к проведению торжественных регистраций браков. Это полномочия государственные. Но жители села пожелали этого. Ведь мы для каждой регистрации делаем отдельный сценарий и не берём за это ни копейки денег. Мы отмечаем всех лучших людей своего поселения. Это правильно, ведь каждый человек должен понять, что он нужен, сколько бы лет ему ни было. Я считаю, что сложность в том, что, если я работаю давно, то большинство глав только что избрали. И мне пришлось брать нагрузку не только своего поселения, но и оказывать помощь другим поселениям, чтобы помочь в законодательной базе. Нас избрали 20 октября, а к 1-му января мы уже должны были принять бюджет, устав, все нормативные акты, без которых не примешь бюджет. Работали без выходных, работали до 12 ночи каждый день. Но успели. Правда, за 2006 год мы 12 раз изменяли бюджет, но Пермский край, перевыполняя свой бюджет, направляет деньги в поселения. Именно эти деньги мы и перераспределяли. Была у нас угроза не выдержать материально культуру. У нас было всего 460Pтыс. на неё. А у нас есть Дом культуры, библиотека, музей, молодёжная политика и спорт. Нам удалось в полтора раза увеличить бюджет на это. Мы остановились в проекте на трёх планах, одним из которых был информационно-досуговый центр. Информационный центр мы создали на базе библиотеки, и теперь каждый житель может достать любую информацию по местному самоуправлению. В чём еще своеобразие Андреевки? У нас есть очень много приёмных патронатных семей. У нас проживает 37 не наших детей. То есть они уже, конечно, наши, но не кровнорожденные. И количество семей, желающих взять на воспитание детей, постоянно увеличивается. Это не бедные семьи. У них есть всё: жильё, машины и т.д. Но они хотят дать кров, дать возможность другим детям получить семью. Я считаю, что эти дети сейчас достойно живут с нами, а не в детском доме.

Мария Амелина: К сожалению, в России сельская политика во многом равняется сельскохозяйственной политике. Если мы будем говорить о российском городе, то, безусловно, есть всякого рода социальная политика. Когда речь заходит о политике для села, в основном дискурс ограничивается вопросами, кого субсидировать: крупных или мелких производителей, животноводство или растениеводство. Показательно, что сельской политикой занимается Министерство сельского хозяйства. Если мы посмотрим на портфель Всемирного Банка в Румынии, страны во многом аналогичной России, по количеству сельского населения и колхозному прошлому, мы увидим, что есть проекты по сельским школам, больницам, фондам социального развития. В России такого портфеля нет. Его нет не только у Банка, просто сельское развитие (например, экономическая диверсификация на селе, особенности сельского образования и здравоохранения) не выделены как отдельные важные, проработанные и финансируемые аспекты сельской политики. Это очень важный момент. Вера Александровна заговорила о развитии молодёжи. И действительно, на селе сейчас появляется много патронатных детей. При новом патронатном законе многие из детей в детских домах (а их около миллиона) окажутся в деревнях. И они должны иметь доступ к тому, к чему имеет доступ молодёжь XXI века: интернет, доступ к информации. Для этого нужна политика сельская, а не политика сельского хозяйства.

Александра Визняк: Я начну, если можно, не с самого начала, а с результатов. Я работала сельским муниципальным консультантом в маленьком хуторе Красная Улька. На сегодняшний день глава муниципального образования никак не может понять, что проект закончился. И каждый раз, когда у неё возникает идея, она приглашает меня. Сейчас этот хутор начал работать самостоятельно. Сегодня после заключительной конференции там работает молодёжный парламент. Состоялось мероприятие молодёжной организации по открытию спортивной площадки. Наша молодёжь, объединение под названием «Синяя птица» выиграло небольшой муниципальный грант на 1,5 тыс. долларов. И на эти деньги они построили детскую и молодёжную площадки. 1,5 тыс. долларов - это, конечно, мизер. На строительство ушло гораздо больше. Как это всё удалось? Было большой удачей, что глава муниципального образования, депутатский корпус сразу поняли, что без участия делового сообщества мы не смогли бы решить большие проблемы. Деловое сообщество представляет собой следующее. Есть несколько предприятий, которые ещё держатся на плаву. Это предприятие по добыче и транспортировке нефти и газа, занимающееся паркетным производством, и несколько предпринимателей, занимающихся переработкой молочной продукции. Эти предприниматели долго имели «разовое» отношение к населению. Рабочие Красной Ульки работают на этих предприятиях и, понятно, что какие-то разовые средства предприятия хутору перечисляли. И мы поняли, что на этих средствах нельзя развиваться дольше. Мы пригласили глав этих предприятий и предложили создать клуб деловых людей. Они решили, что клуб - звучит несолидно, и мы создали Совет деловых людей. То есть, когда руководители поняли, что население готово решать крупные проблемы и вкладывать средства в несколько приоритетов гораздо выгоднее и респектабельнее, Совет начал набирать силу. Долгое время, в течение лет 15-ти, у нас, в Красной Ульке, не было своей воды. Был водопровод, который из-за возраста уже не мог подавать воду в дома граждан. Для того чтобы его восстановить, нужно было около 1,5 млн рублей. Денег столько, понятно, не было, и мы решили, что было бы неплохо, если бы кто-то из предпринимателей взял этот водопровод в аренду. Мы нашли такого человека. Решение этих проблем шло очень тяжело. Но в процессе деловое сообщество поняло, что, если они будут вкладывать средства не по рублю, если они будут решать одну большую проблему, будет лучше. Они это поняли, мы это оценили, и у нас стали получаться решения других проблем. Допустим, сегодня мы начали строить свой храм. Совет решил создать свой попечительский совет для аккумулирования средств от сельского бизнеса. Руководители этих предприятий собираются где-то раз в две недели и решают, куда лучше направлять эти средства. Мы работали над планами. То есть мы разрабатывали целый комплекс мероприятий для реализации того или иного приоритета. Мы анализировали ситуацию, рассчитывали ресурсы и финансы, говорили с предпринимателями об их роли в реализации приоритета и т.д. И за полтора года мы решили три проблемы: сегодня во всех хуторах есть качественная вода, все хутора освещены уличным освещением, и молодёжь у нас строит не просто спортплощадку, а целый спортивный комплекс. И ещё одно. В селе традицией является проведение сельских конкурсов на лучшее подворье. Но когда мы поняли, что эти конкурсы очень узкие, мы объявили конкурс на самую активную семью, участвовавшую в нашем проекте. Это люди, которые использовали свою технику для того, чтобы навести порядок не только на своём подворье, но на целой улице. Это тоже возымело действие. Средства на поощрение победителей тоже выделял сельский бизнес. Сейчас наш «Совет деловых людей» продолжает действовать, работает над двумя направлениями: восстановление детского сада, который давно не работает. Один из депутатов пожертвовал на это 500Pтыс. из своего депутатского фонда. Мы не просто начали его реконструировать. Мы проводили опросы, анализировали. Кроме этого, у «Синей птицы» состоится большой рок-фестиваль. У нас в Красной Ульке очень много талантов. Опять же организаторами всего этого являются «Деловые люди». Я думаю, что это объединение стало большой удачей. Тот праздник, который мы делали, был посвящён решению именно этой проблемы.

Мария Амелина: Хочется сказать, что на уровне поселений возникла активность, которой не было раньше. Она может казаться большой или маленькой, но её раньше не было, и мы не привлекали дополнительных средств, чтобы её создать. Эта горизонтальная активность происходит на фоне вертикали власти. Закон о самоуправлении был разработан в романтические ельцинские времена. Для его осуществления были изменены 200 других законов. И в стране существует странная ситуация. При очень, в правовом смысле, разветвлённой местной власти существует очень сильная вертикаль. Здесь есть некоторое противоречие.

Я бы хотела сказать несколько слов об исследовании. Мы проводили опросы как населения, так и местной власти, чтобы посмотреть, в каких местах в России возможна децентрализация. Вопрос в том, нужна ли она и кому она нужна. У нас были не только поселения, в которых проект осуществлялся, но и контрольные поселения. Мы использовали опросы и объективные данные. Объективных данных, сравнимой статистики о состоянии дел в сельских муниципалитетах крайне мало. Это очень осложняет и понимание, и осуществление внятной сельской политики. Непросчитанная реальность, на уровне публичной политики, не существует, и её легко игнорировать. Я остановлюсь на одном исследовательском вопросе. Мы сравнивали приоритеты населения и власти. Мы проводили первый опрос в 2005-м году. В это время на одних и тех же должностях в одних поселениях были выбранные главы, а в других - назначенные. И в этот переломный момент мы можем достаточно точно измерить, кто с точки зрения населения лучше работает. Здесь мы видим, что выбранная власть знает о нуждах населения больше, чем власть назначенная, и приоритеты выбранных администраторов не только больше совпадают с приоритетами населения, чем приоритеты назначенной власти, но и больше, чем приоритеты профессионалов, то есть тех должностных лиц, которые нанимаются всегда (бухгалтеры, агрономы и т.д.). Далее. Сейчас многие говорят о том, что на таком мелком уровне местная власть не нужна и надо отдать полномочия выше. И здесь мы видим, что районная власть знает о нуждах населения меньше, чем власть местная. Теперь о том, как население оценивает качество управления. Опять же качество управления выборной власти оценивается населением выше. Об областных особенностях. Данные демонстрируют, что Пензенская область отличается большей авторитарностью по сравнению с двумя другими. Там местная власть постоянно завышает оценку своей работы. Мы связываем это с тем, что там власть назначенная, и сельские главы отчитываются вверх, а не населению. Немножко о роли собственных доходов поселений. Чем больше своих доходов, тем больше местная власть прислушивается к населению.

Кроме того, что мы производили опросы, мы также попросили наших коллег из Джорджтаунского университета, историков, постараться собрать архивные статистические данные по истории развития деревень и их населения в районах проекта и в контрольных районах. Удалось найти данные о проценте старообрядцев в населении Перми в XIX веке, данные о расходах на образование и здравоохранение в годы столыпинской и земельной реформ, данные о проценте крепостного населения. Наши данные дезагрегированы до уровня земств. Если есть старообрядческое население, особенно в Перми, то оно коррелируется с доверием к местной власти, готовности к участию в коллективных действиях. В Пензе мы наблюдаем последовательную корреляцию в обратную сторону. Есть гипотеза Гершенхрона о том, что старообрядческие поселения закрыты и потому в общественном смысле развиваются мало. Есть гипотеза Вебера о том, что старообрядцы - это рационально-верующее население, которое, подобно протестантам в Европе, является катализатором изменений в сторону большей открытости и демократичности. Можно строить гипотезы о том, что в Перми веберовская гипотеза работает лучше, а в Пензе, где эти группы были более преследуемыми и потому более закрытыми, работает обратная теория. Но в обоих случаях закономерности последовательны. Теперь о грамотности населения. Количество грамотных в 1881-м году коррелируется с о ткрытостью к инновациям и сочетаемостью приоритетов власти и населения в наше время. Эти результаты демонстрируют количественно доказуемую важность исторического контекста в структуре публичной жизни территории в наше время. Так что, что делается сейчас, также будет влиять на формы самоорганизации через 150 лет. Второй важный вывод заключается в том, что внедрение закона о самоуправлении должно быть более дифференцированным и помощь разным территориям по его внедрению также должна быть дифференцирована. Для страны, которая хочет всё-таки войти в XXI век, последовательная помощь своим территориям в более эффективной и прозрачной самоорганизации необходима. Нам кажется, помощь федеральной власти должна заключаться в создании специальных фондов а-ля евросоюзная программа «Лидер», которая помогает развитию сельской Ирландии и Португалии, другим менее развитым территориям современной Европы через поддержку местных инициатив. Очень важно ввести способы измерения муниципальной эффективности. Такие измерения подстёгивают власть. Их можно связать либо с получением фондов, либо с уменьшением государственного контроля, как это делают в Англии.

Я надеюсь, что то, что рассказали мои коллеги и я, показывает, насколько интенсивная публичная жизнь существует на невидимом из города уровне и насколько она важна, если учесть, что она включает в себя больше четверти населения. И ситуация способна развиваться. Если городские слушатели лучше поняли этот комплекс вопросов, то, я надеюсь, им было полезно и интересно.

(Полит.ru)

Печатается с сокращениями