Лучше поздно, чем никогда?

«ДП» предлагает читателям стенограмму лекции, прочитанной американским социологом, сотрудником Всемирного банка, старшим специалистом по социальному развитию Отдела Европы и Центральной Азии, руководителем проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России» Марией Амелиной в клубе - литературном кафе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции «Полит.ру», и опубликованной на этом сайте.

Мария Амелина: Предмет моего сегодняшнего выступления самоуправление в сельской России. Эта тема настолько злободневна и актуальна, насколько недопонята в российских городах, в российском академическом сообществе и в российском политическом дискурсе. В России 27% населения живет в деревнях и селах. Примерно год назад, впервые за всю историю России, 38 миллионов сельских жителей получили формальное право управлять своими территориями. Что это значит? В правовом отношении это значит, что по закону о местном самоуправлении деревни и села, на территории которых проживает 1000 и более человек, получили статус муниципалитетов, то есть получили формальное право избирать свою законодательную и исполнительную власти, собственные формальные налоговые источники, и право использовать долю этих ресурсов по своему усмотрению. За законодательными изменениями последовали административные. Были созданы 10 тыс. новых муниципалитетов, то есть количество самоуправляемых территорий в России фактически удвоилось. Были избраны десятки тысяч глав сельских поселений (нелюбимое, но официально утвержденное название сельских муниципалитетов), сотни тысяч депутатов советов поселений. Происходит раздел имущества между сельскими муниципалитетами и районом, устанавливаются новые границы между поселениями. Итак, сельские жители России, бесправные при всех режимах, получили реальное, юридически закрепленное право проявлять инициативу в организации своей общественной жизни, некоторые ресурсы, чтобы эти инициативы оплачивать, и своих формальных представителей, наделенных полномочиями эти инициативы осуществлять. Хорошо это или плохо? Нужно ли сельским жителям России право управлять своей общественной жизнью? Каким образом они могут этим правом воспользоваться на практике? Способны ли они его активизировать, превратить в реальный инструмент для уравнивания своих гражданских прав с другими жителями страны, улучшения доступа к услугам иP ускорения своего экономического развития?

Это очень большие вопросы, и в большой стране на них может быть много противоречивых ответов. Не пробуя ответить на эти вопросы кардинально и однозначно, я буду говорить сегодня о том, что мы узнали о практике сельского самоуправления в первый год осуществления реформы. Мои наблюдения основаны на двух источниках информации. Первый - это подробное исследование отношений населения с местной властью, как назначенной, так и избранной, и влияния характеристик территорий и самих жителей на динамику этих отношений. Второй - это наблюдения за результатами проекта, цель которого заключалась в практической помощи сельским поселениям в реализации формальных положений закона о самоуправлении на своих территориях, то есть в извлечении из полученных прав реальных выгод в форме действенного участия жителей в принятии экономических и социальных решений и мобилизации ресурсов для их осуществления.

Прежде чем продолжать, я бы хотела представить вам моих коллег, которые будут рассказывать вам более интересные вещи, чем то, с чего начну я. Здесь присутствует Вера Александровна Болотова, глава Андреевского поселения Oханского района Пермского края, и Александра Визняк, сельский муниципальный консультант поселения Красная Улька Майкопского района республики Адыгея. И Александра, и Вера Александровна центральным образом участвовали в проекте «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России». Это проект Всемирного Банка, о котором я только что говорила. Проект продолжался 2 года и закончился в этом году. Я также хотела бы рассказать о результатах первой волны исследований, которые этот проект сопровождают и которые будут продолжаться 2 года после его окончания. Операционная, практическая часть проекта была направлена на то, чтобы помочь сельским главам и сельскому населению совместно сформулировать приоритеты развития поселка/деревни и найти способы реализовать три приоритета, выделенные населением как самые важные. Исследовательская часть проекта должна ответить на два главных вопроса. Первый, более узкий - вопрос об эффективности развития сельского самоуправленияPна территориях проекта по сравнению с контрольными территориями, то есть случайно выбранными деревнями в тех же районах, деревнями, в которых проект не работал, но которые находятся в похожих правовых, экономических, социальных, демографических условиях. Это очень важный вопрос, поскольку эффективность попыток ускорить развитие территории с помощью внешних действий не ясна не только в России, но и на мировом уровне. Второй, более фундаментальный исследовательский вопрос - вопрос о путях развития эффективного самоуправления, о том, в каких исторических, географических, социальных и экономических контекстах появляются поселения, способные более эффективно и уверенно управлять своей жизнью, несмотря на общенациональные ограничения для так называемого восходящего развития.

Чтобы задать теоретический тон этим рассуждениям, хочется начать с названия доклада. Почему «Лучше поздно, чем никогда»? О том, почему поздно, здесь, судя по списку предыдущих докладчиков, говорили неоднократно. Россия пропустила несколько этапов как централизации, так и децентрализации. Если мы будем говорить о централизации власти в демократическом ключе, такой централизации, которая сопровождалась разрушением ригидных феодальных структур и созданием общих рынков и общих капиталистических правил игры, то этот момент был по разным, всем известным, причинам упущен около ста лет назад. Хотя, как показывают наши исследования, упущен не совсем и не на всех территориях. Столыпинская реформа была короткой, но оставила след, который даже сейчас просчитывается в количественных данных, и разница эффектов этой реформы на разных территориях проекта велика.P И второй этап - децентрализация, которая сейчас серьезно охватила большую часть человечества, особенно Европу. Эта волна децентрализации основана на том, что в контексте новых коммуникационных технологий, повышения доходов и информированности населения, ресурсы территорий увеличиваются, местные доходы и компетенции растут, поэтому желание местных жителей самим выстраивать местные приоритеты становится адекватно финансовым возможностям многих территорий. В этой децентрализации у России есть возможность поучаствовать.P Практический и теоретический вопрос заключается в том, насколько население, в данном случае сельское, заинтересовано и готово участвовать в создании новых форм и форматов публичной жизни.

Суть самоуправления в контексте европейской децентрализации в ХХI веке заключается в том, что местная власть из агента правительства превращается в агент населения. Вот парадигма, составленная Анваром Шахом, того, чем сейчас может являться местная власть (слайды). Я не буду зачитывать все эти пункты. Основа парадигмы состоит в том, что местная власть становится более прозрачной, более доступной и более гибкой: она может брать на себя дополнительные риски, связанные именно с теми мандатами, которые она получает от населения, а не от вышестоящих органов власти.

Исходя из этого возникает вопрос, какое отношение это имеет к российской деревне. С одной стороны, печально, что пока имеет мало отношения. С другой стороны, и по структуре, и по уровню образования российская деревня очень хорошо вписывается в этот контекст. Более того, если мы посмотрим на «Закон о местном самоуправлении», который был принят в 2003-м году и вступил в силу в 2006-м, то мы увидим, что при всех недостатках новый закон дает возможность российским сельским поселениям развиваться более самостоятельно, более гибко использовать ресурсы территории и более непосредственно учитывать интересы населения в выборе пути развития и в оказании услуг. До реформы самоуправления в России было 14Pтыс. муниципалитетов, теперь их стало 24Pтыс. Все муниципалитеты, включая мелкие сельские поселения (подавляющее большинство в общем количестве муниципалитетов), обязаны выбирать свою власть как исполнительную, так и законодательную. Сельские поселения также получили формальные бюджетные доходные источники. Это земельный налог, налог на имущество и проценты от других налогов. Несмотря на недостаточность этих финансовых источников, российская деревня получила невиданные до сих пор полномочия.

Я забыла сказать, почему развитие самоуправления особенно важно для российской деревни. Как вы знаете, основным работодателем в деревне был колхоз. Появлялись колхозы достаточно кроваво, и в начале перестройки политики и исследователи думали, что коллективные хозяйства, эти ненавистные насаженные конструкты, исчезнут первыми, но в первые же годы перестройки выяснилось, что колхозы - одни из самых живучих советских институтов. Колхозы не только обеспечивали деревню работой, но и организовывали общественную и социальную жизнь, т.е. содержали детские сады, амбулатории - все основные социальные услуги села обеспечивались колхозами и совхозами. Уменьшение экономической роли колхозов привело к социальному и управленческому вакууму. Поэтому один из способов создания основы для развития современной российской деревни - отделение социальных институтов от экономических. Такое разделение, с одной стороны, дает свободу экономическим акторам заниматься своим непосредственным делом - быть прибыльными и конкурентными, а с другой - заполняет лакуну в оказании социальных услуг на селе. Для достойного выполнения этих социальных функций местная власть должна быть сильной и должна уметь отвечать на запросы населения. Должна ли такая власть создаваться снизу или насаждаться сверху? Существует теоретическая и практическая стороны вопроса децентрализации. И та, и другая обширны. Крайне упрощая теоретическую сторону вопроса, я буду говорить только о тех его аспектах, которые обследованы эмпирически, и от которых мы прямо или косвенно отталкиваемся в наших исследованиях. Исследования (я здесь буду говорить в основном о работе микроэкономистов и публичных финансистов), которые оценивают децентрализацию со знаком + (Жан Поль Фаге, Омар Азфар, Анвар Шах), подчеркивают положительную роль подотчетной и приближенной к населению власти в предоставлении более востребованных услуг, более равномерном распределение инвестиций между территориями, лучшую сочетаемость приоритетов власти и населения. Скептики (например, Даниил Тризман) с не меньшей убедительностью указывают на потенциал и практики захвата власти местными элитами, меньшую компетентность небольших по ресурсам и населению администраций.

Как эти теоретические соображения преломляются в практике организации местной власти в российской деревне, селе, ауле? Реальность расстояний и географической удаленности российских деревень такова, что местная общественная жизнь всегда организовывается на местах самими жителями в гораздо большей степени, чем в городах, поэтому, чем больше полномочий и возможностей у этой местной власти, тем полноценнее она может реагировать на нужды и пожелания населения. В отличие от пост-советских городов с традицией централизованного управления, в деревнях неформальное самоуправление было развито всегда, и роль неформального самоуправления стала особенно важна в перестроечные годы, годы управленческого вакуума, о котором я говорила выше. Во многих деревнях существуют советы ветеранов, которые помогают ветеранам, есть советы родителей и учителей, которые занимаются сложными детьми, ремонтом и т.д. Наличие, а главное, корректная реализация закона о самоуправлении может способствовать усилению этих управленческих тенденций. Вот в общих чертах те соображения, которыми мы руководствовались, приступая к пилотному проекту «Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России».

Коротко о дизайне проекта. Все региональные администрации в европейской части России получили приглашение на подачу заявок на участие в грантовом проекте по развитию сельского самоуправления. Ответили, что само по себе отрадно, больше половины. На основе заявок, предоставленных данных и подтвержденной готовности к сотрудничеству были выбраны 3 области: Пенза, Пермь и Адыгея. Мы хотели взять один северный регион, один центральный и один южный. Нам казалось важным, что один регион этнически не русский, так что мы могли проверить, насколько помощь в организации самоуправления может быть полезна в разных культурных контекстах. Но внутри регионов мы выбирали поселения случайной выборкой. В самих поселениях или в близлежащих городах мы находили энергичных людей, которых обучали работе сельских муниципальных консультантов. Один из наших консультантов здесь присутствует, я Александру представляла. Дизайн обучающего и консультационного компонентов заключался в том, что знания и опыт очень квалифицированных специалистов в вопросах самоуправления, общественных финансов и публичного участия, таких специалистов, чей опыт и знания до деревни никогда не доходят, передавался сельским консультантам, причем не в форме занятий, а в форме кураторства в реальном времени. Это консультанты из Института экономики города в Москве и консультанты Института Урбанистики в Вашингтоне. Эксперты вместе с сельскими муниципальными консультантами помогали главам проводить бюджетные слушания, которые прописаны в новом законе, и делать это так, чтобы они имели смысл, чтобы разные группы населения имели возможность высказаться и реально повлиять на бюджетные приоритеты. И действительно, разные группы населения участвовали в выработке актуальных проектов. Сельские консультанты помогали достичь обозначенные и достижимые цели из тех, которые были заявлены населением как приоритетные. (Полит.ru)

Продолжение следует