Бюрократия без харизмы

В июне президент РФ подписал указ, в котором изложены 43 критерия эффективности деятельности региональных органов власти. Правительству РФ было поручено подготовить методику сбора и обработки этой информации. К осени в преддверии череды выборов тему подзабыли. Кандидат философских наук, социолог, директор Института социальной антропологии города Волгоградской академии госслужбы Виктор ПИЛИПЕНКО считает, что проблема оценки эффективности власти «назрела и перезрела». И именно с ее успешного разрешения может начаться процесс построения новой эффективной российской бюрократии - на уровне регионов и муниципальных образований. Собеседник «ДП» считает, что сегодня региональные власти и органы местного самоуправления должны сами наполнить президентские критерии цифрами и использовать полученную информацию для самооценки и публичного обсуждения.

Власть нахмурила брови

- Виктор Александрович, президент предложил оценить работу региональных властей. Это понятно - губернаторы подотчетны федеральным властям. А органы МСУ формально региону не подчиняются - это выборные должности. Пусть население их оценивает, а не губернаторы.

- А как населению их оценивать, если в каждом муниципальном образовании (мы говорим не только о Волгограде) наблюдается такая картина: руководитель посещает строящиеся объекты, хмурит брови, делает внушение главным исполнителям и в камеру телевидения или со страниц газет обещает народу, что и сколько еще будет построено или отремонтировано. Информацию о деятельности власти подменяет картинка без цифр, и главное - без сравнений и сопоставлений. Теряется самое главное - работа на результат. Если же предложенные президентом критерии рассматривать как рабочий инструмент - то они должны перевести систему информирования и оценки деятельности власти от имитации к планомерной нормальной работе. Поэтому я считаю, что уже сегодня, не дожидаясь приказа сверху, органам МСУ надо выбрать из этих критериев подходящие и начинать думать.

- Большинство президентских критериев выстроены так, что оценивают накопленный итог деятельности нескольких поколений власти. Как можно вычленить оттуда работу нынешних властей?

- Первая группа критериев действительно касается итогов социально-экономического развития территории за многие годы. Это показатели ВВП, объемов производства, стоимости жилья, дорожного хозяйства. Эти данные, кстати, органам МСУ даже собирать специально не надо - они есть в Росстате. Их просто нужно перевести в публичное поле. И именно они, а не подковерные игры, должны стать основой для межбюджетных отношений, для решения вопросов, сколько региональный бюджет должен добавить местным бюджетам на дороги, на библиотеки. Вторая группа критериев, субъективно-объективная, - рассчитывается как доля от числа опрошенных жителей муниципального образования. И здесь за прошлую власть не спрячешься. Это посыл к тому, что региональные и муниципальные власти должны озаботиться регулярным и грамотным социологическим мониторингом общественного мнения. Это не такой уж дорогой проект. Но сегодня он практически нигде не реализуется, прежде всего, потому, что такая информация для любого чиновника, даже самого грамотного, опасна. Она может сыграть против него. И тут нужны методики реагирования вышестоящих органов власти - чтобы оргвыводы и жесткие решения следовали незамедлительно, чтобы не было у нижестоящих изначальной установки скрывать или даже фальсифицировать полученные данные.

Под грифом «ДСП»

- Эволюция волгоградских градоначальников - каждый новый мэр все более осознавал важность мониторинга общественного мнения. В нынешней мэрии эта работа поставлена на регулярную основу.

- Срабатывает в хорошем смысле инстинкт самосохранения. Многие руководители новой формации прекрасно понимают, если процесс запустить - в плохом смысле этого слова - ничем хорошим это не закончится. Но меня беспокоит, что результаты этой работы тут же получают условный гриф «ДСП». А если и выносятся в публичное поле - то очень отрывочно и всегда в позитивном ключе. Я еще не встречал ни одного примера, чтобы мэры или их замы сказали: «Мы заказали опрос по проблеме, получили цифры, свидетельствующие о негативных тенденциях. И собираемся их исправлять вот таким-то образом». Это - идеальная конструкция, но если на нее не ориентироваться, то практическая значимость таких социсследований нулевая - они сводятся к выводам только в пользу себя, дорогого и любимого.[.P]

- Сложно представить, что ваша идея - о самоорганизации органов власти по объективной оценке своих действий -Pвдруг начнется сама, без давления сверху.

- Есть выход. Эту работу могут начинать общественные организации, институты гражданского общества, те же СМИ. В этой работе должен быть заинтересован и бизнес. Часто предприниматели говорят, что не находят общего языка с властью. Но как только речь заходит об аргументах, как правило, возникает картина маслом: нужны факты, а их нет. И не устаю повторять - сами органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в объективной оценке своей работы. И региональные власти тоже заинтересованы. Любой губернатор должен иметь вполне конкретную фактуру - ведь в конечном итоге ему отвечать перед президентом за работу глав муниципальных образований на его территории. Аналогичные методики внедрялись в Западной Европе в 50-60-е годы XX века. В США эта работа началась еще раньше - в 30-40-е годы. Именно тогда сформировались такие социологические «монстры», как американские Институт Гэллапа, Harris Polls (центр опросов Харриса) или немецкий Институт демоскопии в Алленсбахе. Заказчиками работ там выступали и государство, и муниципалитеты, в Америке - в основном муниципалитеты и частный бизнес. Работу с общественным мнением начали самые крупные города, потом и малые подтянулись.

Аппарат менять не надо

- Когда нам ждать второй волны активизации этой работы на федеральном уровне?

- Пока непонятно. Летом опубликовали критерии, дали импульс, а дальше внятных телодвижений не последовало. Пока мы получили еще одно подтверждение тому, что строгость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения.

- Федеральные критерии охватывают весь круг проблем, или на уровне местного самоуправления возникнет потребность в расширении перечня критериев?

- Что бросается в глаза - надо обязательно оценивать кадровую политику муниципалитета, в том случае, если она вообще есть. Принцип выборности органов власти иногда доводится до абсурда и провоцирует кадровую чехарду. В сознании россиян уже зафиксировался стереотип - новый глава местной власти приводит новую команду. При этом идет тотальная зачистка аппарата предшественника. Дальше, как правило, следует вторая волна - градоначальник зачищает тех, кого сам же привел. Для деятельности любого властного аппарата это не просто плохо, это катастрофично. Ведь грамотный аппаратчик - это человек, который имеет не только опыт работы и профессиональные качества, но и который ориентирован на будущее. Если он постоянно сидит на чемоданах в ожидании зачисток и сокращений - эффективной работы мы от него ждать не можем. Динамика руководящих кадров в России должна быть, но не такой хаотичной, как сейчас. И конечно, ненормально, когда во власть люди приходят откуда угодно, но не из нижестоящих уровней управления. Должна быть более внятная ситуация с преемственностью власти. Нельзя терять людей, которые многое умеют, которые на уровне своих профессиональных связей априори могут решить многие вопросы быстрее и эффективней.

-PА харизму в какой группе критериев будем учитывать?

- Тут я скептик. Не думаю, что глава поселения, мэр и губернатор должны быть харизматичными. Выборы, конечно, подразумевают наличие значимой эмоциональной составляющей. Но, заметьте, как только выборы губернаторов отменили, то и харизма их стала менее важна. А федеральные власти пришли к необходимости определять более объективные, чем харизматичность, критерии эффективности. То же самое реально сделать и на муниципальном уровне. Ни в коем случае не говорю о назначаемости мэров - я противник этой идеи. Я Pсчитаю, что глава местной власти, когда приходит в свое кресло, должен не только приостановить свою партийность, но и перестать полагаться на свою харизму. Он становится даже не хозяйственником, а аппаратчиком. И должно быть понимание: на 4-5 лет ему достается не просто старый скрипучий аппарат, с которым надо постоянно бороться и менять шестеренки. Ему достается коллектив живых людей - со своими достоинствами, с определенным уровнем профессионализма и опыта. И этих людей надо уважать, а, бывает, - и поучиться у них. Команда хороша в футболе или в хоккее. Иногда - в бизнесе. А для бюрократии - нет. Командность подразумевает неформальные отношения. Командные правила - это доминирование принципов личной преданности, чувство вовлеченности в общее дело, определенный градус эмоционального настроя. В чиновничьей среде принципы командности часто играют со знаком «минус». Взаимная поддержка легко перерастает в круговую поруку. Принцип личной преданности перерождается в равнодушие под видом лояльности. Принцип личных дружеских отношений - в серьезные формы конфликтов при распределении служебных полномочий.

Про грамотную аппаратную работу

- Если не команда, то что?

- Грамотная аппаратная работа. Проблема не в том, что у нас бюрократия плохая или чрезмерная. У нас ее просто нет. Той, о которой немецкий социолог Макс Вебер писал в начале ХХ столетия применительно к Западной Европе. Тот уровень для России - пока еще далеко за историческим горизонтом. Принципы советской бюрократии мы разрушили. Попытки ее восстановить - пока неуклюжие. Реальных попыток создать унифицированные технологии в сфере госуправления мы не видим. Недаром в социологических и политологических журналах типа «Социс» или «Полис» практически все ученые-эксперты единодушны - административная реформа в России провалилась. Потому что все попытки усиления вертикали власти принимались в области политической, но под этот вектор не было заложено административного, технологического фундамента. Недавний пример - два года назад указом президента был утвержден реестр должностей для гражданских госслужащих. Если заглянуть в этот документ - тихий ужас. Субъектам федерации, например, позволяется самим определять, кого из чиновников как называть, какой разряд присваивать. В итоге даже внутри регионов нет унификации - кого называть специалистом, кого главным специалистом, консультантом, старшим консультантом и т.д. А ведь с этого и начинается грамотная кадровая работа, кадровая политика и бюрократия.

- На Западе эта система более унифицирована?

- Да, очень жестко. В той же Франции, гдеPя проходил стажировку в Институте регионального администрирования, в городе Мец, в регионе Эльзас. Там обучаются будущие чиновники, в том числе и высших рангов. Система обучения изначально ориентирована на будущую градацию выпускников по ранжиру - в зависимости от того, насколько успешно он обучался. Сам видел - на экзаменах выпускники решают так называемые «case study». Есть реальная ситуация - надо построить в городе скоростную магистраль. Описываются ресурсы, которые имеются в наличии, ограничения, описаны даже связи в министерствах. Задача - через три года построить магистраль, через 10 лет вывести ее на самоокупаемость, еще через 10 лет - на прибыль.

- Но как оценить студента, если у этой задачи - множество разных решений? Какое будет правильным?

- Экзаменаторов интересует не одно-единственное правильное решение, а то, насколько человек умеет детально и конкретно проработать проект, учесть все детали. Он должен дать не просто сценарный прогноз, а все варианты решений в разных ситуациях. Это и есть настоящий прагматизм по-французски. И в зависимости от оценок на экзаменах выпускникам института присваивается категория. Сдал экзамены блестяще - вот тебе пост в министерстве, на «хорошо» - направление в региональную власть, учился на «тройки» - езжай поруководи в тихое и далекое местечко. Раз в 5 лет экзамен можно пересдавать, результаты твоей практической работы тоже будут учтены. Очень жесткая система, не универсальная, но, главное, что она есть. У нас ее нет.

- Как относятся выпускники вашего вуза к возможности работы в системе МСУ?

- Начнем с того, что пока их после пятого курса активно разбирают городские работодатели - чаще в сферу бизнеса. По данным ВАГС, в первый после выпуска год трудоустраиваемость по специальности составляет более 80%, что по общероссийским меркам - очень высокий показатель. И местное самоуправление манит далеко не всех. Потому что непонятно, как и куда в этой системе расти. Непонятно, как надо работать на местном уровне, чтобы стать, допустим, председателем комитета, какие ступени надо пройти для перехода на уровень региональной власти. Нет критериев успешной работы и четких направлений кадрового роста. Видите, мы опять к критериям вернулись.

- Вы говорите, унифицированной системы власти в России нет. А откуда должен пойти импульс, чтобы она начала формироваться?

- Должно быть четкое понимание этой ситуации прежде всего со стороны федерального центра. Это - не та ситуация, где спасение утопающих - дело рук самих утопающих. Один даже самый продвинутый, умный, понимающий, грамотный мэр ситуацию снизу не изменит. На 90% он ограничен нормами и правилами игры, которые существуют на более высоких уровнях. Это - вопрос административной и политической воли со стороны федеральной власти. Первые попытки с их стороны видны, но они пока несистемны. И плодов, даже самых скромных, от реализации этих попыток, тоже пока не видно. Будем ждать?