Казна на анализе

Своевременное принятие трехлетнего бюджета Волгоградской области дало муниципальным районам возможность уже в конце лета приступить к верстке собственных бюджетов. 13 сентября в Кумылженском районе финансисты области на двухдневном семинаре обсуждали новую схему межбюджетных отношений, вопросы реформирования системы казначейского исполнения областного и местного бюджетов, особенности планирования расходов социальной сферы. В семинаре приняли участие около полусотни руководителей и специалистов финансовых служб городов, районов и поселений региона. «ДП» публикует сокращенные версии основных докладов семинара.

Местные бюджеты исполнены с профицитом

Заместитель председателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства, начальник управления межбюджетных отношений Дмитрий Завьялов проанализировал исполнение местных бюджетов в первом полугодии 2007 года.

- Совокупные доходы местных бюджетов за шесть месяцев составили 11,2 млрд рублей, что в полтора раза выше уровня первого полугодия прошлого года. Расходы муниципальных образований (МО) составили 10,1 млрд рублей, совокупный профицит - 1,1 млрд рублей. Почти половина доходов МО - это безвозмездные поступления от бюджетов других уровней. Еще 28% дал налог на доходы физических лиц, 14% - неналоговые доходы, 6% - земельный налог, 5% - налоги на совокупный доход. В свою очередь, в структуре доходов консолидированного областного бюджета собственные доходы МО составили треть доходной части - в прошлом году этот показатель равнялся 25%. За 1-е полугодие из областного бюджета в местные бюджеты на решение вопросов местного значения было передано 3,6 млрд рублей, что на 80% больше, чем в прошлом году. Например, субвенции на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений выросли в 3,6 раза.

В сравнении с 1-м полугодием 2006 года расходная часть бюджетов МО увеличилась на 3 млрд рублей или на 42%. Структура расходов осталась практически неизменной - на 2% больше стали тратить на «Общегосударственные вопросы» и на «Жилищно-коммунальное хозяйство». В то же время снизился удельный вес расходов по отраслям «Образование» (с 45% до 40%) и «Социальная политика» (с 6% до 5,7%). Бюджеты городов - наиболее устойчивый уровень бюджетной системы Волгоградской области. Они имеют 75% собственных доходов и дотационную зависимость менее 1%. Основу собственных доходов городов составляют НДФЛ (47%) и неналоговые доходы (33%). Более половины расходов бюджетов городских округов пришлось на образование и ЖКХ. На здравоохранение и спорт направили еще 18%, на содержание органов местного самоуправления - 16%.

Фактическая структура расходов бюджетов городских округов отличается от структуры расходов, которая была просчитана по методике формирования межбюджетных отношений на 2007 год. По методике расходы на образование составляли 34% всех учтенных расходов, по исполнению только 27%; на здравоохранение и спорт по методике - 21%, а по исполнению - 18%. Городские округа переориентировали расходы с образования и здравоохранения на иные позиции - на ЖКХ и благоустройство (с плановых 17% к фактическим 25%), на национальную экономику (с плановых 6% к фактическим 8%). Также в бюджетах городских округов появились расходы на социальную политику - 2%, что не было предусмотрено по методике. Собственные доходы бюджетов муниципальных районов составили 29%, а дотационная зависимость в среднем - 18%. В общей массе доходов НДФЛ составил 73%, неналоговые доходы - 12%. В отличие от городских округов, в структуре неналоговых доходов муниципальных районов особенно заметны арендные платежи (60%) и штрафные санкции (17%). А доля средств, полученных от продажи материальных активов, менее 8%. Основные расходы районных бюджетов направлены на образование - 33%, на здравоохранение и спорт - 30% и на содержание органов управления - 21%. Сопоставляя структуру расходов муниципальных районов на решение собственных вопросов местного значения и структуру расходов, рассчитанную по методике формирования межбюджетных отношений, видно, что доля расходов на общегосударственные вопросы по фактическому исполнению выше, чем рассчитано по методике (21% против 18%). Отклонение обеспечено снижением доли расходов на образование (с 36% до 32%). В методике 2007 г. муниципальным районам были просчитаны расходы на культуру, поэтому там, где финансирование учреждений культуры не началось, причины надо искать в нерасторопности районных властей.

В целом сохраняется тенденция к перемещению на районный уровень вопросов в сфере культуры и ЖКХ. Из бюджетов районов продолжаются выплаты на покрытие убытков предприятий ЖКХ даже в тех случаях, когда соответствующие вопросы поселениями району не переданы. По-прежнему прослеживается тенденция увеличения расходов на содержание аппарата управления. Были также выявлены факты проведения так называемых зачетов по межбюджетным трансфертам между поселениями и районом. Так, субвенция, перечисленная муниципальным районам на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселениям, бюджетам поселений не перечислялась, а использовалась районами на собственные нужды, при этом поселениями средства на передаваемые району полномочия не перечислялись. Сложившаяся практика является грубейшим нарушением бюджетного законодательства и должна быть полностью прекращена. В бюджетах поселений собственные доходы составляют 41%, и за год эта доля увеличилась вдвое. Основу собственных доходов составляет НДФЛ 51% собственных доходов и земельный налог 30%, неналоговые доходы - 17%, из которых 95% - арендные платежи. Основные расходы поселений направлены на содержание органов местного самоуправления (43%) и на ЖКХ и благоустройство (27%). Далее следуют расходы на культуру и на перечисление субвенций муниципальным районам - по 13%.

По методике доля расходов на содержание органов местного самоуправления составляла 47%, а по факту 43%. При этом фактическая доля расходов на ЖКХ и благоустройство примерно на такой же показатель превышает расчетно-нормативную величину расходов. Треть расходов на исполнение вопросов местного значения поселений в сфере культуры исполняется по соглашениям муниципальными районами. При этом органами местного самоуправления муниципального района практически закончена работа по формированию так называемых межпоселенческих учреждений культуры и библиотечного обслуживания. Однако межпоселенческими они являются только по названию их учредителем выступает район. Поселения начинают сокращать финансирование подобных учреждений в ближайшем будущем это может привести к новому витку напряженности. Как это уже случилось с нерешенными некоторыми поселениями затратными вопросами в сфере организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения.

Некоторые финансисты на местах не совсем верно поняли механизм гарантий неснижения расчетной дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Эти гарантии распространяются только на расчетные дотации, распределяемые на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на дотации на сбалансированность гарантии не распространяются.

Мы согласны, что в некоторых случаях требуется доработка универсальных коэффициентов. Например, коэффициент дисперсности рассчитывается исходя из удельного веса жителей муниципального образования, проживающих в населенных пунктах с численностью жителей менее 500 человек. Но для населенных пунктов с населением 510-550 жителей он не применяется, в результате снижается индекс бюджетных расходов и размер финансовой помощи. В то же время районам, где практически скопировали областную межбюджетную методику, стоит подумать об учете своей специфики и введении своих дополнительных коэффициентов удорожания. Пока есть факты некорректного распределения финансовой помощи между поселениями. Основная доля финансовой помощи по расчетам приходится на районный центр, который и получает финансовой помощи в 2-3 раза больше, чем в текущем году. Поселения недополучают средства на аппарат местного самоуправления, не учтены различия стоимости коммунальных услуг бюджетных учреждений. Местные бюджеты могут давать и брать в долг

Начальник управления государственного долга комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Марина Копанева рассказала об особенностях применения Бюджетного кодекса при формировании местных бюджетов в части муниципального долга.

- Бюджетный кодекс РФ разрешает МО осуществлять муниципальные заимствования, предоставлять муниципальные гарантии, бюджетные кредиты, а также управлять муниципальным долгом и муниципальными активами. При этом дефицит местного бюджета не должен превышать 10% годового объема доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений.

Финансирование дефицита местного бюджета может осуществляться за счет разницы между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг и средствами, направленными на их погашение; разницы между полученными и погашенными ссудами кредитных организаций; разницы между полученными и погашенными бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами; за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета. Дефицит местного бюджета также можно погашать за счет поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования; за счет курсовой разницы по средствам местного бюджета; за счет средств, направляемых на исполнение муниципальных гарантий в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу, объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования; за счет разницы между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов юридическим лицам и суммой предоставленных бюджетных кредитов юридическим лицам; за счет разницы между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам, и суммой предоставленных другим бюджетам бюджетных кредитов.

Решения о заимствовании оформляются программами муниципальных заимствований и программами муниципальных гарантий. Программа муниципальных заимствований представляет собой перечень заимствований МО с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. Право осуществления муниципальных заимствований от имени МО принадлежит местной администрации. Она может получить заемные средства в форме муниципальных займов путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования; в форме бюджетных кредитов от других бюджетов или кредитных организаций. Предельный объем заимствований муниципальных образований не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств. Программа муниципальных гарантий представляет собой перечень подлежащих предоставлению и исполнению муниципальных гарантий с указанием: общего объема гарантий, цели гарантирования с указанием объема гарантии по каждой цели, суммы каждой гарантии и наименования принципала по ней (для муниципальных гарантий, величина которой превышает 100 тыс. рублей), наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по ценным бумагам муниципального образования, бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций, и гарантиям муниципального образования.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Управление муниципальным долгом осуществляется местной администрацией в соответствии с уставом муниципального образования. Информация о долговых обязательствах муниципального образования вносится в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

В бюджете утверждается объем расходов на обслуживание муниципального долга. Предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% объема расходов местного бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

При планировании предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам, юридическим лицам местная администрация должна предусмотреть в текстовой части закона о бюджете статью с указанием цели, на которую может быть предоставлен бюджетный кредит, условий и порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям бюджетных кредитов. Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя уполномоченным органом местного самоуправления.

При невыполнении заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей уполномоченные органы принимают меры по принудительному взысканию просроченной задолженности, в том числе по обращению взыскания на предмет залога. Если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций бюджетам поселений, а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.