Мэры: борьба за независимость

Протест мэров

Реакция мэров на попытку лишить их самостоятельности оказалась весьма болезненной. Однако формы сопротивления были обусловлены нынешней политической реальностью: в отличие от 1990-х сегодня «государственные» люди не могут открыто и жестко демонстрировать несогласие с центральной властью. Одна из допустимых форм отстаивания своих интересов выдвижение сущностных аргументов, к которым может прислушаться кремлевское руководство. Речь идет об апелляции не к политическим сюжетам, а к сугубо прагматической логике. Так, мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий сделал акцент на неизбежных, с его точки зрения, организационно-управленческих последствиях реализации предлагаемых мер. Чернецкий утверждал, что ликвидация централизованного управления на уровне города приведет к экономическому хаосу. По его мнению, большинство функций местной власти могут быть реализованы только на городском, поселенческом уровне: ни инженерная, ни транспортная инфраструктура, ни система образовательных учреждений не могут быть привязаны к какому-то отдельному району. Аналогичную точку зрения защищали и другие главы местного самоуправления. Мэр Барнаула Владимир Колганов в образных выражениях говорил о городе как о целостном, живом организме, который нельзя делить: «Как можно дробить местное самоуправление в столицах? Это все равно что у человека отделить руки или ноги». Мэр Новосибирска Владимир Городецкий полагает, что «можно создать на территории Новосибирска, например, семь округов, избрать районные советы, глав районов. Но как обеспечить целостность управления этим механизмом? Если не будет представительного органа власти города, не будет бюджета города, не будет исполнительной власти. И в результате это приведет не к повышению управляемости, а, наоборот, к ее падению». Помимо «сущностных» аргументов, мэры пытались противостоять данной инициативе и другими способами, действуя, в частности, в партийном пространстве. Так, например, мэр Нижнего Новгорода Вадим Булавинов заявил, что отказывается от предложенной ему должности секретаря политсовета региональной организации «Единой России». (Булавинов воспользовался благовидным предлогом, что ему затруднительно заниматься одновременно и работой на посту секретаря политсовета, и городским хозяйством.) Возможно, что Булавинов решился на этот необычный для современной России шаг, поскольку с созданием партии «Справедливая Россия» у мэров появлялась возможность перейти к конкуренту к партии председателя Совета Федерации Сергея Миронова. Такая ситуация вынуждает единороссов больше учитывать позиции мэров, чтобы не потерять их как членов собственной партии. Процесс диверсификации на подконтрольном Кремлю партийном пространстве привел к тому, что у представителей региональных элит появилась возможность выбора, который при этом не нарушает общего принципа минимизации политических рисков для Кремля. Ситуация, при которой губернаторы (практически поголовно члены «Единой России») и мэры региональных центров (многие из которых также имеют «единороссовские» партбилеты) как правило, аппаратные конкуренты входят в состав одной партии, и раньше казалась весьма парадоксальной; теперь же у мэров появилась альтернатива.

Обращает на себя внимание псковский пример: в этой области, по сведениям «Коммерсанта», осенью 2006 года произошел конфликт между губернатором Михаилом Кузнецовым и мэром Пскова Михаилом Хороненом в связи с комплектованием списка единороссов перед региональными выборами. При этом Хоронену, по данным той же газеты, поступило конкурирующее предложение от спикера Совета Федерации С. Миронова занять первую строчку в региональном списке его партии на этих выборах. Напомним, что «мироновцы» уже имеют опыт проведения своего кандидата на пост мэра областного центра: в октябре их кандидат Виктор Тархов победил на выборах главы местного самоуправления Самары (тогда он баллотировался от Российской партии жизни, ныне влившейся в «Справедливую Россию»). Теперь же у партии Миронова появлялась вполне реальная возможность опереться не только на перспективных кандидатов в мэры, но и на действующих глав городов. Для «Единой России» это означало опасность утратить часть своего политического ресурса, обладающую немалым электоральным весом: на предстоящих парламентских и президентских выборах голоса жителей крупных городов будут играть значительную роль. В условиях роста межпартийной конкуренции жесткий конфликт с одним из влиятельных отрядов региональных элит представляет серьезный риск для «партии власти».

Действие целого ряда аппаратно-политических факторов привело к тому, что принятие новых законопроектов о местном самоуправлении сначала затормозилось, а потом им и вовсе был дан задний ход. Высокопоставленные представители «Единой России» дистанцировались от этой инициативы. Одним из основных докладчиков партии по данному вопросу стал депутат Госдумы Валерий Гальченко, возглавляющий по совместительству Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС). По его словам, «такие законы вообще надо принимать очень осторожно», так как в результате могут возникнуть «очень большие проблемы для уже сложившихся городских хозяйств». Иными словами, на партийном уровне была воспроизведена аргументация мэров. Лидер «Единой России» Борис Грызлов также дезавуировал инициативу своих однопартийцев. Встречаясь с мэрами в Госдуме 13 ноября, он заявил, что «создание в областных центрах внутригородских территорий это один из шагов, который может впоследствии привести к ситуации, когда будет фактически отменена выборность мэров столичных городов. Мы это понимаем прекрасно. Я это не поддерживаю». Аналогичную позицию занял и руководитель генерального совета партии Вячеслав Володин.

Площадкой для окончательного дезавуирования законопроектов стал Конгресс местных и региональных властей Европы, проходивший в Москве 14 ноября 2006 года. Конгресс предоставил удобную возможность показать, что вызвавшие резкую критику поправки не будут приняты, в том числе и ввиду «европейской» идентичности России и стремления властей страны соответствовать демократическим стандартам, принятым в Старом Свете. В качестве наиболее резкого критика законопроекта выступил Игорь Шувалов. Сам факт его публичного заявления на данную тему, к тому же на таком значимом форуме, по всей вероятности, означает, что эта позиция одобрена президентской властью. «Я рассматриваю такую инициативу как попытку свернуть муниципальную реформу в стране, заявил И. Шувалов. В самом законе существует такое количество рычагов давления на муниципалитеты, которого нет в законодательстве ни одной другой страны». Более того, позиция Шувалова, хотя и в смягченной форме, была поддержана и влиятельным первым вице-премьером Дмитрием Медведевым, который рассматривается в качестве одного из основных кандидатов на роль преемника Владимира Путина. Выступая на Конгрессе, Медведев заявил, что поправки не актуальны: их не поддержала «Единая Россия». «Граждане должны привыкнуть к мысли о том, что власть начинается не в Кремле, а в муниципалитетах. Органы местного самоуправления отнюдь не фиктивный инструмент. Осознание этого факта является для значительного количества людей проблемой», заявил первый вице-премьер. В результате вместо резкой критики Конгресс в своей итоговой резолюции ограничился выражением озабоченности формами контроля над местным самоуправлением. Сам же законопроект, урезающий права местного самоуправления, был «понижен в статусе» до частной инициативы отдельных партийцев.

Хрупкая победа

Отстояв свою независимость, мэры добились несомненного успеха, но не окончательной победы. Показательно, что Путин никак не высказался на эту тему, таким образом оставив за собой возможность определиться в будущем и принять то решение, которого потребует конкретная политическая ситуация. Обращает на себя внимание также и заявление Грызлова, сделанное после встречи руководства «Единой России» с президентом. Лидер партии сообщил журналистам, что существуют разные способы избрания мэров, в том числе через законодательные собрания, а жители могут решить вопрос о сохранении или отмене прямых выборов мэра на референдуме. И хотя сам Грызлов тогда же прямо высказался за то, чтобы мэров все-таки избирали граждане, его заявление можно трактовать как намек на то, что вопрос о выборности мэров окончательно еще не решен и на определенном этапе к этому вопросу можно будет вернуться. Между тем представители губернаторского корпуса не пересмотрели свои позиции и по-прежнему высказываются за то, чтобы нынешний порядок избрания мэров был изменен. 23 ноября руководитель администрации губернатора Свердловской области Александр Левин заявил, что рано или поздно в отношении мэров в России будет введена та же процедура, что и для губернаторов: «Губернатор будет вносить кандидатуру мэра в местный представительный орган, депутаты за него голосовать». По мнению Левина, «если мы строим вертикаль власти, то она не должна прерываться на уровне губернаторов, прерываться и превращаться в горизонталь. Она должна пронизывать всю структуру от президента до главы сельского поселения». В поддержку назначения глав крупных городов примерно с теми же аргументами выступил также курганский губернатор Олег Богомолов, и тоже после того, как инициативе по отмене выборов мэров будто бы был дан «задний ход». Богомолов также считает приемлемым вариант, предлагавшийся депутатами-«единороссами»: выборы глав городов депутатами городских законодательных собраний по представлению губернатора. Следует отметить, что предложенные поправки вовсе не единственное средство «деавтономизации» мэров. Более того, хотя поправки, вызвавшие наибольший протест, были дезавуированы, другие, не столь жесткие меры могут быть одобрены без особого сопротивления. Сторонники независимости мэров могут расценить эти изменения законодательства как «меньшее зло» для городского самоуправления, хотя на практике они могут привести к усилению влияния губернаторов в регионах. Законопроект депутатов-единороссов в действительности состоит из двух частей, и отказ от выборов мэров это только одна из них. Вторая часть предлагает наделить руководство регионов правом самим решать, какие полномочия оставить за муниципалитетами региональных столиц. Так что законопроект даже в усеченном виде может лишить мэров политической самостоятельности и таким образом компенсировать губернаторам нынешнее поражение, в результате которого избрание глав крупных городов всенародным голосованием пока сохраняется. Губернаторы могут инициировать изъятие у мэров наиболее значимых полномочий, оставив им по большей части непопулярные сферы деятельности.

В современной России политический вес мэров слишком мал, чтобы гарантировать им независимый от губернаторов статус. Воспользовавшись политической конъюнктурой, они могут с помощью прагматических аргументов или апелляции к европейским принципам воспрепятствовать попыткам лишить местное самоуправление самостоятельности. Однако любой их политический успех непрочен и может подвергнуться ревизии. Впрочем, в обозримом будущем мэры, возможно, получат передышку. Вторично продвигать идею отмены прямых выборов сейчас вряд ли станут, учитывая как негативный общественный резонанс, так и необходимость для федеральной власти минимизировать политические риски накануне выборов 2008 года. В будущем вопрос о сохранении самостоятельности и полноценного функционирования органов местного самоуправления будет в определенной степени зависеть от того, кто станет преемником Владимира Путина на посту президента страны. Однако можно предположить, что в рамках иерархической властной системы для любого президента приоритетными будут отношения с де-факто назначаемыми им губернаторами. Но если на ближайшую перспективу конкретный вопрос об отмене выборов мэров можно считать снятым с повестки дня, то общая тенденция неизменна: руководители органов самоуправления будут терять политическое влияние. И даже при соблюдении буквы Европейской хартии местного самоуправления, ее дух в российских условиях, скорее всего, будет нарушен.