Мэры: борьба за независимость

Проигравшие начинают и выигрывают

В январе 1997-го Конституционный суд вынес свое решение. Он признал за субъектом федерации право самостоятельно формировать органы государственной власти и не согласился с аргументом о неконституционности Закона «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» в целом. Однако в 14-ти из 21-й статьи закона удмуртскому законодателю пришлось вносить правку. В частности, не соответствующими Конституции были признаны положения о роспуске избранных органов местного самоуправления и назначении вместо них ставленников республиканских властей.

Федеральная власть в ходе удмуртского конфликта встала на сторону мэров, опасаясь чрезмерного усиления губернаторского корпуса. Еще во время обсуждения «удмуртского дела» в Конституционном суде были изданы два федеральных закона от 26 ноября 1996 года: 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и 139-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Само название первого из этих документов говорило о позиции Кремля, который в весьма жесткой форме потребовал, чтобы республиканские власти выполнили решение Конституционного суда.

Главы местного самоуправления, официально сложившие с себя полномочия и переназначенные удмуртскими властями в качестве государственных чиновников, возобновили исполнение своих обязанностей в прежнем качестве.

Кризис в Удмуртии имел противоречивые последствия. С одной стороны, позиции органов местного самоуправления усилились, основные положения удмуртского закона были отменены и не стали прецедентом для страны в целом. Вопрос об отмене принципа выборности мэров был снят с повестки дня. Кроме того, в апреле 1998-го Государственная дума ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, то есть поддержка местного самоуправления отныне стала обязательством России перед международным сообществом.

С другой стороны, в самой Удмуртии аппаратно-политические позиции «проигравшего» Волкова не только не ослабли, но и, напротив, усилились. Через некоторое время в республике был введен пост президента, который Волков бессменно занимает до сих пор. Что касается «победителя» Салтыкова, то спустя несколько лет он оставил должность мэра и покинул республику (сейчас он представляет Новосибирскую область в Совете Федерации, политически слабой верхней палате российского парламента).

Законопроект единороссов

Принцип выборности мэров был вновь поставлен под сомнение в связи с отменой положения о всенародном избрании губернаторов после трагедии в Беслане в 2004 году. Переход к назначению глав регионов неизбежно повлек за собой необходимость «достроить» вертикаль исполнительной власти. Еще раньше, после «усмирения» губернаторского корпуса путем удаления глав регионов из Совета Федерации (2000-2001), усилившийся Кремль отказался от действий, направленных на противопоставление мэров губернаторам. В условиях ослабления власти губернаторов (даже те из них, кто остался в рядах компартии, демонстрировали свою лояльность по отношению к Кремлю) подобные действия выглядели излишними. Кроме того, сам стиль управления, характерный для нынешней российской власти, которая предпочитает иерархические системы отношений, не предполагает обращения федеральных структур напрямую к органам местного самоуправления в обход губернаторского уровня власти. Показательно, что в ходе реорганизации Администрации Президента РФ при Владимире Путине было ликвидировано Управление по вопросам местного самоуправления, которым руководил бывший заместитель мэра города Иваново Борис Минц.

Переход от выборности губернаторов к их фактическому назначению сделал вопрос о сохранении принципа выборности мэров крупных городов одной из основных интриг современной российской политики. Если мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга являются главами субъектов федерации и таким образом подпадают под действие нового законодательства о комплектовании губернаторского корпуса, то другие мэры являются руководителями органов местного самоуправления и, следовательно, не встраиваются в рамки вертикали исполнительной власти. Тем не менее периодически предпринимаются попытки включить их в эту вертикаль; очередная такая попытка была осуществлена в ноябре 2006-го и закончилась неудачей, как и описанный выше удмуртский закон, принятый за десяток лет до этого.

И у федерального центра, и у губернаторов есть собственные резоны в том, чтобы лишить крупные города выборных мэров. Отмена прямых выборов глав регионов существенно снизила уровень автономности представителей губернаторского корпуса и привела де-факто к введению назначаемости губернаторов. Президент страны получил право вносить кандидатуру будущего губернатора для утверждения ее региональным законодательным органом, и за весь период действия этой нормы (2005-2006) данная схема ни разу не давала сбоя - в нынешней политической ситуации законодатели субъектов федерации не решаются противопоставить себя федеральной власти. Тем более что в случае отказа утвердить предложенную кандидатуру высший законодательный орган региона может быть распущен.

Понимая, что сохранить принцип выборности не удастся, губернаторы не сопротивлялись «государевой воле». Противодействие было бы совершенно бесполезным и к тому же лишило бы нелояльного главу региона шанса на сохранение своего поста: президент ни за что не внес бы такую кандидатуру на утверждение местным парламентам. Однако в обмен на послушание главы регионов могли рассчитывать на определенную компенсацию - «деавтономизацию» мэров, интересы которых институционально противоречат приоритетам губернаторов. Если мэр заинтересован в концентрации финансового ресурса в областном центре, где, как правило, находятся основные региональные налогоплательщики (исключение составляют Вологодская и Кемеровская области), то губернатор - в их более или менее равномерном распределении по всей территории субъекта федерации. Понятно, что «автономный» мэр может позволить себе противостоять позиции главы региона, тогда как мэр-подчиненный будет вынужден принимать к исполнению указания начальника-губернатора.

Для федерального центра привлекательной является перспектива достраивания властной вертикали. Если в течение 1990-х годов Кремль делал ставку на формирование системы сдержек и противовесов между выборными губернаторами и выборными же мэрами, то сейчас такая стратегия выглядит неактуальной.

Если губернаторы встроены во властную вертикаль и при этом нелояльный глава региона может быть в любой момент уволен, как утративший «политическое доверие» главы государства, то нет нужды поощрять создание альтернативных центров власти в рамках региона.

Впрочем, стремление усилить позиции губернаторов за счет «деавтономизации» мэров не входило в число безусловных приоритетов Кремля. Судя по сообщениям СМИ, среди представителей федеральной власти существовали различные точки зрения по поводу возможной отмены выборности мэров. Так, утверждается, что сторонником этой идеи в 2006 году являлся руководитель Администрации Президента РФ Сергей Собянин, что неудивительно, если учитывать его «происхождение»: до прихода в Кремль он был губернатором Тюменской области. Оппонентом же данного проекта считается помощник президента Игорь Шувалов, который, в частности, отвечает за взаимоотношения России со странами «Большой восьмерки». Для Запада вопрос о независимости органов местного самоуправления является принципиальным, а подчинение мэров исполнительной власти прямо противоречит Европейской хартии местного самоуправления. К тому же отношения России с европейскими структурами и без того далеки от идиллии, в частности, из-за отказа российских властей законодательно отменить смертную казнь, и Кремлю вряд ли нужна еще одна проблема. Впрочем, в последнее время Россия все реже обращает внимание на мнение Европы, когда речь идет о внутриполитических вопросах.

Очевидно, что описанная аппаратная расстановка сил не препятствовала появлению инициативы, фактически отменявшей выборы мэров крупных городов (другое дело, что отсутствие консенсуса оставляло пространство для маневра ее оппонентам, что они немного позднее и использовали). В конце октября единороссы Владимир Мокрый (председатель думского комитета по вопросам местного самоуправления), Владимир Жидких и Алексей Огоньков предложили внести поправки в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления». Депутаты предлагали перевести местное самоуправление с уровня региональных центров на более низкий уровень внутригородских территорий (районов), что почти гарантированно влекло за собой отмену всеобщих выборов мэров. Региональным властям предоставлялось право самостоятельно определять уровень местного самоуправления в региональных столицах. Отметим определенную аналогию с удмуртским законом 1996-го, который тоже представлял собой попытку «спустить» местное самоуправление на более низкий уровень, лишив его политического значения, хотя вариант, предложенный тогда удмуртскими властями, был более радикален.

Поскольку на уровне регионов лоббистский ресурс губернаторов значительно превосходит аналогичный ресурс мэров, проведение соответствующих законопроектов через законодательные органы абсолютного большинства субъектов федерации представлялось не слишком сложной задачей. Руководители же «районного» самоуправления недостаточно сильны, чтобы реально противостоять экспансии губернаторов.

Однако вопрос об отмене выборов мэров по состоянию на конец 2006 года так и не был решен. Причинами этого стали как разногласия в Кремле по поводу необходимости столь жесткого сценария «деавтономизации» мэров, так и позиция Запада, в том числе Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Не последнюю роль в этом сыграла и позиция самих глав органов местного самоуправления.

Полит.ру.