Публичные слушания по вопросам градорегулирования

Этот документ подготовлен Фондом «Институт экономики города» (г. Москва) и содержит рекомендации по учету особенностей института публичных слушаний по вопросам градорегулирования, а также проекты муниципальных правовых актов по организации процедур проведения публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности (градорегулирования). «ДП» публикует выдержки, которые могут быть интересны органам местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Особенности порядка изменения назначения недвижимости, связанные с параллельным определением этого порядка нормами Жилищного и Градостроительного кодексов Российской Федерации. Несколько положений должно быть выделено в связи с наличием норм, содержащихся в двух федеральных законах по поводу регулирования одного и того же процесса.

1. Сам по себе факт наличия «параллельного» регулирования не может считаться неоправданным. Тем не менее анализ показывает наличие некоторых расхождений и недостаточную координацию норм двух федеральных законов. Однако степень и характер расхождений таковы, что некоторые из них могут быть преодолены посредством детализации соответствующих норм муниципальными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок проведения публичных слушаний применительно к обсуждению вопросов изменения назначения недвижимости. Есть также расхождения, которые должны быть преодолены путем внесения изменений в ЖКPРФ, о чем говорится ниже.

2. Регулируемые главой 3 ЖК РФ действия по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения являются частным случаем более общих действий, определяемых как изменения одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости и регулируемых ГрК РФ. Установлены следующие общие требования применительно к порядку изменения одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости, которые распространяются также на одну из разновидностей этого порядка на действия по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения:

1) до введения в действие правил землепользования и застройки проведение публичных слушаний применительно ко всем без исключения действиям по изменению одного вида на другой вид разрешенного использования недвижимости. Это требование следует из пункта 3 части 1 и части 3 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»;

2) после введения в действие правил землепользования и за-стройки публичные слушания проводятся только в случаях обсуждения вопроса о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Необходимость выполнения указанных требований ставит следующие вопросы о координации и сопряжении:

а) действий органов, принимающих решения с учетом публичных слушаний, с одной стороны, и органов, принимающих решения о переводе помещений, с другой;

б) срока проведения публичных слушаний, с одной стороны, и срока принятия решения о переводе с другой;

в) документов, связанных с проведением публичных слушаний, с одной стороны, и документов, связанных с принятием решения о переводе, с другой. Эти вопросы рассматриваются ниже.

3. Вопрос о координации и сопряжении действий органов, принимающих решения с учетом публичных слушаний (в обязательном порядке проводимых до введения в действие правил землепользования и застройки), с одной стороны, и органов, принимающих решения о переводе помещений, с другой. Содержание этого вопроса сводится к тому, что двумя федеральными законами определены два органа, принимающие решения по одному и тому же вопросу:

- «орган, осуществляющий перевод помещений» требование части 3 статьи 23 ЖК РФ;

- глава местной администрации пункт 3 части 1 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»: «решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний».

Данная коллизия может быть решена следующим простым способом, который следует зафиксировать в муниципальном нормативном правовом акте, регулирующем соответствующие вопросы:

1) до введения в действие правил землепользования и застройки решения о переводе помещений принимаются с учетом результатов публичных слушаний главой местной администрации;

2) после введения в действие правил землепользования и застройки публичные слушания применительно к переводу помещений перестают быть обязательным действием, кроме случаев, когда такой перевод связан с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования недвижимости. Поэтому возникает две группы случаев:

а) решения о переводе помещений принимаются с учетом результатов публичных слушаний главой местной администрации когда такой перевод связан с предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования недвижимости;

б) решения о переводе помещений принимаются «органом, осуществляющим перевод помещений» когда не проводятся публичные слушания (для перевода не требуется предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования недвижимости). В силу специфики принимаемого решения таким органом должен быть муниципальный орган по вопросам градорегулирования.

4. Вопрос о координации срока проведения публичных слушаний, с одной стороны, и срока принятия решения о переводе с другой.

Частью 4 статьи 23 ЖК РФ определено, что «решение о переводе или об отказе в переводе помещения должно быть принято не позднее чем через сорок пять дней со дня представления документов». Федеральным законодательством не установлено предельного срока проведения публичных слушаний в ситуации отсутствия правил землепользования и за-стройки. Право устанавливать такой срок принадлежит органам местного самоуправления, которые до введения в действие правил землепользования и застройки должны принять нормативные правовые акты о проведении публичных слушаний в указанный период. Это следует из пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Поэтому рекомендуется устанавливать срок проведения публичных слушаний по обсуждению вопросов о переводе в пределах одного месяца. После введения правил землепользования и застройки применительно к вопросам перевода помещений публичные слушания проводятся только при необходимости получать разрешения на условно разрешенные виды использования недвижимости. Согласно части 7 статьи 39 ГрК РФ срок проведения таких публичных слушаний не может превышать одного месяца. Таким образом, решается вопрос о координации срока проведения публичных слушаний, с одной стороны, и срока принятия решения о переводе с другой.

5. Вопрос о соотношении документов, связанных с проведением публичных слушаний, с одной стороны, и документов, связанных с принятием решения о переводе, с другой. Этот вопрос должен быть рассмотрен с учетом сочетания следующих положений:

1) период времени до и после введения в действие правил землепользования и застройки;

2) виды документов:

а) документы, предоставляемые заявителем для принятия решения о переводе;

б) документы, подтверждающие завершение действий по переводу помещения в случаях, когда такой перевод предполагает переустройство и (или) перепланировку.

Рассмотрим сочетание всех указанных случаев.

5.1. Документы, предоставляемые до введения в действие правил землепользования и застройки.

5.1.1. Документы, предоставляемые заявителем для принятия решения о переводе помещения. Ввиду того, что рассматриваемые вопросы регулируются нормами и ЖК РФ, и ГрК РФ, следует сопоставить предъявляемые этими федеральными законами требования. Состав указанных документов определяется частью 2 статьи 23 ЖК РФ:

1) заявление о переводе помещения;

2) правоустанавливающие документы на переводимое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

3) план переводимого помещения с его техническим описанием (в случае, если переводимое помещение является жилым, технический паспорт такого помещения);

4) поэтажный план дома, в котором находится переводимое помещение;

5) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае, если переустройство и (или) перепланировка требуются для обеспечения использования такого помещения в качестве жилого или нежилого помещения). Если принять во внимание рассмотренные выше вопросы, то становится очевидным, что данный перечень документов может считаться необходимым и достаточным только в тех случаях, когда перевод не предполагает:

а) реконструктивных мероприятий (путем, например, изменения площади помещения и качества инженерно-технического обеспечения);

б) преобразований земельного участка (путем, например, оборудования подъездов, подходов к автономному входу, установления границ зон действия публичных сервитутов). Если же перевод не может состояться без указанных действий, то приведенный перечень является необходимым, но недостаточным. Достаточным он будет тогда, когда его дополнят еще два документа, обязательное наличие которых обусловлено требованиями ГрК РФ. Это, во-первых, предложения к проекту градостроительного плана земельного участка (например, в виде схемы планировочной организации территории) в случае изменений «пятна застройки», обустройства территории, и, во-вторых, согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

5.1.2. Документы, подтверждающие завершение действий по переводу помещения в случаях, когда такой перевод предполагает переустройство и (или) перепланировку. В даваемых в статье 25 ЖК РФ определениях понятий «переустройство» и «перепланировка» жилого помещения смешиваются два вида действий, для которых:

1) не требуется разрешение на строительство, на основании которого будет производиться реконструкция;

2) требуется такое разрешение. Такое неправомерное смешение порождает следующую коллизию.

Согласно части 9 статьи 23 ЖКPРФ документом, который подтверждает окончание перевода помещения и дает основание для использования переведенного помещения в качестве жилого или нежилого, является «акт приемочной комиссии». В случаях, когда для перевода не требуются разрешения на строительство, на основании которых производится реконструкция, будет один документ акт приемочной комиссии. В других случаях, когда действия по переводу должны сопровождаться действиями, квалифицируемыми как реконструкция, будет не один, а два документа акт приемочной комиссии и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Очевидным является выявленный факт коллизии норм двух федеральных законов ЖК РФ и ГрК РФ. Есть только один рациональный способ разрешения этой коллизии внести изменения в ЖКPРФ в части адекватной трактовки действий по переустройству и перепланировке.

5.2. Документы, предоставляемые после введения в действие правил землепользования и застройки.

5.2.1. Документы, предоставляемые заявителем для принятия решения о переводе помещения. После введения в действие правил землепользования и застройки состав этих документов будет таким же, что указан выше в пункте 5.1.1.

5.2.2. Документы, подтверждающие завершение действий по переводу помещения в случаях, когда такой перевод предполагает переустройство и (или) перепланировку. После введения в действие правил землепользования и застройки состав этих документов будет таким же, что и до принятия правил, если к тому времени не будет преодолена коллизия в части наличия двух дублирующих друг друга документов акта приемочной комиссии, определенного ЖК РФ, и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, определенного ГрК РФ. Содержание и пути разрешения этой коллизии изложены выше в пункте 5.1.2.