От местного самоуправления к вертикали власти

В полной мере оценить влияние муниципальной контрреформы на местное самоуправление будет возможно после окончательного вступления в силу ФЗМСУ. Однако, проанализировав опыт нескольких российских городов с использованием части материалов предыдущего исследования, можно получить представление о тенденциях муниципальных реформ и контрреформ.

В Саратове на протяжении 1990-х годов муниципальная автономия отсутствовала. B постсоветское время периодические «бунты» чиновников из областной столицы приводили к смене персоналий в саратовской политике, ничего не меняя по существу. Пришедший к власти в 1996-м губернатор Дмитрий Аяцков избавился от политических конкурентов и «продавил» на городском референдуме Устав Саратова, который предусматривал избрание мэра города из числа депутатов гордумы, причем кандидатуру на этот пост мог предлагать губернатор. Аяцков добился, чтобы пост мэра занял его ставленник Юрий Аксененко. После этого на протяжении ряда лет все решения принимались без оглядки на главного донора областного бюджета Саратов, а мэр и городская дума были ограничены бюджетными цифрами, спущенными «сверху». Такая ситуация сохранялась до принятия нового ФЗМСУ, после чего политические позиции Аяцкова резко ослабли, и многочисленные конфликты в конечном итоге вынудили его уйти с поста губернатора. Именно в тот момент часть депутатов городской думы, обвинявшая саратовского градоначальника в коррупции, потребовала вынести на городской референдум вопрос о введении всеобщих выборов мэра. Но Аксененко, не заинтересованный в таком развитии событий, добился провала референдума из-за низкой явки, а принятый вскоре новый Устав Саратова оставил почти без изменений прежний порядок: из числа депутатов теперь избирается председатель думы, а городскую администрацию возглавляет предлагаемый губернатором наемный городской управляющий. Несмотря на эти маневры, Аксененко не смог сохранить пост, а очередные выборы в городскую думу обеспечили лояльность депутатов уже новой областной администрации при сохранении статус-кво в межбюджетных отношениях. Таким образом, можно говорить о провале в Саратове проекта местной автономии. Иначе шло становление местной автономии в Перми. Здесь из-за слабости региональной власти, унаследованной со времен СССР, городские чиновники получили возможность усилить свое влияние и расширить контроль над ресурсами. Избранный в 1996-м на пост мэра Перми Юрий Трутнев активно использовал эту ситуацию для собственного продвижения. После того как в 2000 году он победил на выборах губернатора области и оставил пост мэра, оказалось, что городская автономия существовала по большей части на бумаге. Уровень налоговых отчислений в городской бюджет стал снижаться. С принятием нового ФЗМСУ и сменой губернатора обстановка в корне изменилась: под давлением областной администрации, городская дума вынуждена была согласиться на внесение поправок в Устав Перми. Теперь, хотя мэр избирался всенародно, он становился всего лишь спикером гордумы, которая по контракту нанимала сити-менеджера, возглавлявшего городскую администрацию. Добившись отставки и судебного преследования Аркадия Каменева, сменившего Трутнева на посту пермского градоначальника, областные власти обеспечили победу своему ставленнику Игорю Шубину на выборах мэра Перми и способствовали избранию лояльного состава городской думы, где преобладали кандидаты «Единой России». В итоге городскую администрацию возглавил бывший замгубернатора. Уровень местной автономии в Перми заметно снизился. Петрозаводск в 1990-е служил образцом успешного проведения муниципальных реформ. В начале 2000-х существовавший ранее консенсус республиканских и городских властей сменился конфликтом, следствием которого стали поражение на выборах прежнего мэра, место которого занял бывший заместитель председателя правительства республики, и снижение доли налоговых отчислений в городской бюджет. Новый ФЗМСУ осложнил ситуацию: глава республики Сергей Катанандов потребовал от депутатов городского совета изменить Устав Петрозаводска, чтобы отказаться от всеобщих выборов мэра и сократить численность депутатского корпуса. Поскольку оппозиция в городском совете заблокировала принятие этого решения, то выборы мэра были назначены на октябрь 2006 года. После того как на них победил (при поддержке «Единой России») действующий глава городской администрации, республиканский парламент, большинство в котором составили «единороссы», проголосовал (по предложению Катанандова) за роспуск городского совета, не приняв во внимание протесты со стороны городских депутатов. В этих условиях говорить о политической автономии Петрозаводска не приходится. В Пскове к началу 2000-х в результате институционального конфликта между областными и городскими властями удалось достигнуть довольно высокого уровня политической и экономической автономии. Главными «орудиями» этой борьбы служили конкурентные выборы и региональное законодательство, а ее следствием стало то, что стороны вынуждены были принять общие «правила игры». В итоге областной центр сохранял за собой большую долю налоговых отчислений, а местная политика оставалась открытой, несмотря на смену мэров и губернаторов. Ситуация изменилась после принятия ФЗМСУ и отмены губернаторских выборов. Под давлением Центра и «Единой России» в конце 2005 года были внесены поправки в Устав Пскова: главой местного самоуправления становился председатель гордумы, а градоначальником с функциями главы исполнительной власти дума назначала городского управляющего (сити-менеджера). Мэр Пскова Михаил Хоронен, член партии «Единая Россия», сохранил свой пост. Изменения, внесенные в Устав, встретили возражения оппозиции. Местные отделения «Яблока» и других политических партий настояли на проведении референдума по вопросу о всеобщих выборах мэра. Как и в Саратове, сопротивление областных и городских властей привело к срыву референдума из-за недостаточной явки (хотя большинство жителей Пскова высказывались в пользу проведения всеобщих выборов). Примечательно, что Хоронен, который в качестве городского управляющего продолжал «бюджетные войны» с областными властями за сохранение экономической автономии города, не одобрил идею всенародного избрания мэра. Отчасти он следует «генеральной линии» «партии власти», а отчасти ему, как претенденту на пост губернатора, гораздо важнее продемонстрировать свою лояльность Центру, чем заручиться поддержкой населения. Хотя Псков сохранил элементы экономической автономии, политическая автономия заметно уменьшилась. Политика Центра в сфере местного самоуправления негативно повлияла на политическое развитие в четырех столицах регионов. Там, где уровень местной автономии и местной демократии и раньше был невысок (Саратов), по сути дела, мало что изменилось. Но едва начавшие укореняться ростки местной автономии и местной демократии в Петрозаводске и особенно в Пскове были погублены руками «Единой России» с подачи региональных лидеров при одобрении Центра. Таким образом, баланс издержек и выгод политики Центра стоит признать отрицательным. Новый ФЗМСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия муниципалитетов, но в качестве платы за это последовали два шага назад. Местная автономия была подменена централизованным контролем и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования, а местная демократия «скукожилась» до выборов с низкой конкуренцией и низкой явкой избирателей на фоне ограниченной роли муниципальных советов и неподотчетности мэров и/или сити-менеджеров избирателям.

Что впереди?

В значительной мере муниципальная контрреформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуправления, отражает общеполитические тенденции в стране. После того как выборы в России перестали быть конкурентными, а наиболее крупные рынки поделили между собой подконтрольные Кремлю мощные корпорации во главе с «Газпромом», было бы наивным ожидать расцвета автономного и демократического местного самоуправления. Более того, муниципальная политика оказалась заложником «управляемой демократии». Каждый шаг на пути к концентрации власти в Кремле провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Очень показательны в этом отношении попытки отказаться в крупных городах от местного самоуправления вообще и от выборов градоначальников в частности, заменив их государственным управлением, которое осуществляется губернаторами. Первый проект такого рода, предполагавший назначение мэров в городах с населением свыше 50 тыс. жителей, Владимир Путин одновременно с другими предложениями по «федеральной реформе» внес в Государственную думу в мае 2000 года, но после обсуждений в парламенте Кремль отозвал этот законопроект. Осенью 2004-го было принято решение отказаться от всеобщих выборов региональных глав исполнительной власти, и вслед за этим возобновились разговоры о назначении мэров, но тогда, скорее всего, была избрана тактика «мягкого» удушения местной автономии путем назначения сити-менеджеров. Тем не менее подобная практика не получила распространения, что повлекло за собой новые атаки. Весной 2006 года в Госдуме обсуждался предложенный группой депутатов из фракции «Единая Россия» законопроект, допускавший возможность передать часть функций местного самоуправления региональным властям, но до его принятия дело не дошло. Осенью же дебаты разгорелись с новой силой: думские депутаты-«единороссы» внесли еще один законопроект. Он предусматривал, что в региональных столицах местное самоуправление должно осуществляться на уровне внутригородских районов, а управление городами в целом следует передать региональным администрациям. Законопроект вызвал протесты муниципалов; их реакцию выразил глава Нижнего Новгорода Вадим Булавинов, заявив, что «если мэров будут назначать, то следующий шаг назначение жителей». Однако аргументы о рискованности подобных мер, которые могут привести к параличу управляемости городов, оказались не столь убедительными, как прозвучавшие о пасения, что «Единая Россия» потеряет голоса избирателей-горожан на предстоящих думских выборах. В итоге от вызвавших возмущение положений законопроекта решено было отказаться, но планы делегировать регионам полномочия местного самоуправления, похоже, отложены лишь на время. Так или иначе, на сегодняшний день не существует почти никаких гарантий против полной ликвидации местного самоуправления или его низведения до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным, и довольно слабым, ограничением служат обязательства, принятые на себя Россией в рамках Европейской хартии местного самоуправления. Наличие автономных выборных органов местной власти и отмена смертной казни (пока еще) являются условием членства России в Совете Европы. Между тем отношение Кремля к местному самоуправлению лишь как к «приводному ремню» «управляемой демократии» недальновидно. С точки зрения управления страной только автономное и политически ответственное местное самоуправление способно справиться с кризисами в российских городах. Недавнее бездействие местных властей в Кондопоге, когда они столкнулись с насилием на этнической почве, еще одна подтверждающая это иллюстрация. С точки зрения социально-экономического курса только эффективно работающие муниципальные власти смогут успешно провести реформу ЖКХ, которая во многом сводится к приватизации государственных долгов и перекладыванию на граждан затрат по содержанию и ремонту жилья. С политической точки зрения, если муниципалитеты останутся не более чем «слабым звеном» в иерархически выстроенной вертикали власти, то глава государства должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан. Наконец, трудно себе представить, что столь большая и разнообразная во всех своих проявлениях страна, как Россия, в долгосрочной перспективе будет успешно развиваться без эффективного местного самоуправления. А следовательно, можно предположить, что местная автономия и местная демократия обязательно еще вернутся в повестку дня российской политики, несмотря на сегодняшние тенденции муниципальной контрреформы.

Полит.ру