Публичные слушания по вопросам градорегулирования

Этот документ подготовлен Фондом «Институт экономики города» (г. Москва) и содержит рекомендации по учету особенностей института публичных слушаний по вопросам градорегулирования, а также проекты муниципальных правовых актов по организации процедур проведения публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности (градорегулирования). «ДП» публикует выдержки, которые могут быть интересны органам местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Правовое обоснование невозможности обязательного применения публичных слушаний ко всем без исключения проектам документов градорегулирования

1. Промежуточное положение института публичных слушаний в технологической цепочке последовательных действий по градорегулированию.

Публичные слушания это не завершение процесса принятия решения и не способ непосредственного принятия решения, это способ промежуточных действий по подготовке итогового действия принятия решения. Публичные слушания являются посредствующим звеном между проектом документа и итоговым решением по его поводу. Такое итоговое решение принимается не участниками публичных слушаний, а публичным лицом, уполномоченным в соответствии с законодательством принимать итоговое решение. Непосредственно публичными слушаниями итоговое решение не принимается и не может приниматься. Если бы было иначе, то мы бы имели дело не с публичными слушаниями, а с референдумом, итоги которого являются обязательными для публичной власти. Более детально об этом, а также о невозможности в рамках публичных слушаний понуждать к итоговому решению путем голосования.

2. ГрК РФ установлено требование, согласно которому не может быть посредника (в виде еще одного, помимо принимающего итоговое решение органа публичной власти) между участниками обязательных публичных слушаний и представляющим публичную власть органом, принимающим итоговое решение с учетом обязательных публичных слушаний.

Если предположить, что обязательные публичные слушания проводили бы органы власти муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации, то неизбежно возникал бы посредник между участниками публичных слушаний и органами местного самоуправления поселений, городских округов в лице «вышестоящих» органов власти. Указанное положение «о недопустимости властного посредника» фактически является концептуальным требованием, зафиксированным ГрКPРФ, но без его формулирования в виде специальной нормы. Чтобы доказать справедливость и необходимость указанного требования ГрК РФ, рассмотрим в качестве гипотезы следующую ситуацию, предположив, что публичные слушания (вопреки ГрК РФ) в обязательном порядке проводятся, например, при обсуждении схемы территориального планирования муниципального района. В этом случае последовательность технологических действий должна будет складываться из следующих трех этапов:

1) проведение публичных слушаний в поселениях, входящих в состав муниципального района;

2) предъявление позиций (заключений) органов местного самоуправления поселений;

3) принятие итогового решения на уровне муниципального района.

Следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, имеется промежуточный второй этап, который невозможно упразднить. Если его гипотетически «убрать», то получается следующая картина. Фактически муниципальный район будет действовать «через голову» публичной власти (органов местного самоуправления поселений), непосредственно избранной участниками публичных слушаний. Такие действия «через голову» войдут в противоречие как с принципами организации взаимодействия различных уровней публичной власти, так и с логикой, диктуемой технологией подготовки и согласования проектов схем территориального планирования муниципальных районов, предполагающей обязательное согласование таких проектов с поселениями и зафиксированной в части 3 статьи 21 ГрК РФ. Иными словами, промежуточный второй этап невозможно упразднить, его не может не быть.

Во-вторых, если доказана необходимость и неизбежность второго этапа наличия закрепленного ГрК РФ согласования со стороны органов местного самоуправления поселений, то с логической неизбежностью встает вопрос об отсутствии обязательности первого этапа отсутствии обязательности проведения публичных слушаний по поводу проекта схемы территориального планирования муниципального района. Относительно данного утверждения следует принять во внимание следующее:

а) обязательные заключения органов местного самоуправления поселений с неизбежностью должны будут инкорпорировать в себе позиции и интересы граждан, избравших эти органы для представления своих интересов (в том числе путем фиксации отношения к проекту схемы территориального планирования муниципального района с позиций соответствия этого проекта ранее обсужденным на публичных слушаниях и ранее утвержденным генеральным планам поселений, правилам землепользования и застройки поселений см. часть 3 статьи 21 ГрК РФ);

б) есть два допускаемых ГрК РФ способа подготовки заключений о согласовании схемы территориального планирования муниципального района органами местного самоуправления поселений:

- непосредственно органами местного самоуправления поселений без проведения публичных слушаний. В этом случае позиция граждан опосредованно отражается (через учет ранее обсужденных на публичных слушаниях и утвержденных документов градорегулирования поселений) в соответствующих заключениях;

- инициативное использование органами местного самоуправления поселений института публичных слушаний (которые в данном случае не будут являться обязательными) для подготовки соответствующих заключений;

в) необязательность публичных слушаний в рассматриваемом случае означает:

- невозможность назначения необязательных публичных слушаний органами местного самоуправления муниципального района, а только органами местного самоуправления соответствующего поселения и только по их собственной инициативе;

- невозможность превращения необязательных для данного случая публичных слушаний в обязательные посредством норм регионального законодательства, или нормативными правовыми актами муниципальных районов.

Таким образом, рассмотренный пример доказывает, что публичные слушания не могут иметь самостоятельного правового значения и не могут проводиться в обязательном порядке при обсуждении схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Что и зафиксировано ГрК РФ.

3. Согласно ГрК РФ публичные слушания не проводятся и не могут проводиться в обязательном порядке применительно к проектам планов реализации документов территориального планирования. Применительно к проектам планов реализации утвержденных генеральных планов городских округов и поселений есть еще одна причина того, почему публичные слушания не являются обязательными. Дело в том, что:

1) проекты планов реализации утвержденных генеральных планов городских округов и поселений это проекты документов, которые должны определять график последовательности выполнения полномочий и конкретных обязательств публичной власти перед гражданами. Публичная власть может и должна выполнять свои полномочия и обязательства, преимущественно затрачивая определенные объемы бюджетных средств. Эти объемы должны быть определены и «привязаны» к конкретным проектам и срокам строительства;

2) согласно пункту 2 части 3 статьи 28PP131-ФЗ публичные слушания в обязательном порядке должны проводиться при обсуждении проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) положения планов реализации утвержденных генеральных планов городских округов и поселений, будучи включенными в проект местного бюджета, обсуждаются в обязательном порядке на публичных слушаниях. Поэтому не возникает необходимости в обязательном порядке проводить еще одни публичные слушания по обсуждению проекта плана реализации утвержденного генерального плана городского округа или поселения. Тем не менее ГрК РФ не блокирует возможность проведения в инициативном, необязательном порядке публичных слушаний по обсуждению проектов планов реализации утвержденных генеральных планов городских округов и поселений.

4. Согласно ГрК РФ публичные слушания не проводятся и не могут проводиться в обязательном порядке применительно к проектам планировки территории, утверждаемым муниципальными районами, субъектами Российской Федерации, Российской Федерацией.

Причины того, почему ГрК РФ зафиксировано указанное положение, состоят в следующем. Проекты планировки территории, утверждаемые муниципальными районами, субъектами Российской Федерации, Российской Федерацией, подготавливаются на основании и в соответствии с ранее утвержденными схемами территориального планирования. То есть на основании и в соответствии с теми документами, в отношении которых ранее было получено согласование (в том числе с участием органов местного самоуправления поселений) и (или) в отношении которых не были приняты судебные решения о приостановлении действия по причине несоответствия законодательству. «В соответствии» в данном случае означает следующее:

- публичная власть уровня выше поселений и городских округов по преимуществу планирует и осуществляет через планирование размещение и строительство объектов федерального, регионального и районного значения;

- планирование размещения указанных объектов осуществляется путем фиксации в схемах территориального планирования зон планируемого размещения объектов;

- конфигурация, границы прохождения зон планируемого размещения объектов согласовываются, в частности, органами местного самоуправления на предмет соблюдения их интересов, то есть интересов граждан;

- проекты планировки должны подготавливаться в пределах согласованных ранее границ зон планируемого размещения объектов;

- проекты планировки в указанном процессе являются технологическим действием, реализующим ранее согласованные содержательные решения. По причине технологичности и отсутствия дополнительных содержательных вопросов необходимость дополнительного согласования собственно проектов планировки со стороны органов местного самоуправления не возникает;

- за органами местного самоуправления и гражданами остается право оспорить проекты планировки «вышестоящей» публичной власти по основаниям несоответствия требованиям законодательства. Таким образом, в рассматриваемых случаях интересы граждан представлены и защищены опосредованно через участие органов местного самоуправления в согласовании документов территориального планирования.

5. Согласно ГрК РФ публичные слушания не проводятся и не могут проводиться применительно к проектной документации.

Проектная документация это такая документация, которая подготавливается физическими и юридическими лицами (застройщиками) на основании и в соответствии с документами, утвержденными публичной властью как результат проектирования строительства, реконструкции отдельных объектов, размещаемых на отдельных земельных участках (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории и в ее составе градо- строительные планы земельных участков документы, содержащие необходимый и достаточный свод требований, предъявляемых публичной властью к застройщикам, обеспечивающим подготовку проектной документации).

Отношения между публичной властью и частными лицами (застройщиками) в части определения пределов допустимых действий по строительству и реконструкции завершаются предоставлением застройщикам градостроительных планов земельных участков. В случаях, когда из состава государственных или муниципальных земель посредством планировки территории впервые выделяются ранее отсутствовавшие земельные участки, градостроительные планы земельных участков являются составной и результирующей частью документации по планировке территории. Между градостроительным планом земельного участка и проектной документацией проходит рубеж регулирования отношений между публичной властью и частными лицами застройщиками.

«До рубежа» публичные слушания проводятся. Окончательно и исчерпывающим образом устанавливаются требования публичной власти к застройщикам. Застройщикам выдаются градостроительные планы земельных участков, которые являются составной частью документации по планировке территории (в случаях, когда впервые выделяются земельные участки), а также необходимым основанием для:

а) установления границ земельного участка на местности (в случаях, когда участок впервые посредством планировки выделен из состава государственных или муниципальных земель) с последующим его кадастровым учетом и предоставлением физическим и юридическим лицам для строительства;

б) подготовки проектной документации; в) получения разрешения на строительство; г) получения разрешения на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию.

«После рубежа» публичные слушания не проводятся. Проектная документация не является и не может быть предметом публичных слушаний.