Богатые поселения тоже плачут

26 апреля депутаты Волгоградской областной думы в окончательном чтении приняли новую методику межбюджетных отношений в Волгоградской области на среднесрочную перспективу. Этот документ, в отличие от предыдущего, при распределении финансовой помощи компенсирует различия территорий в уровне обеспеченности ресурсами для оказания бюджетных услуг. Однако принятие документа не сняло ряд вопросов и проблем, которые обсуждали 17 апреля на семинаре-совещании представительных органов местного самоуправления в стенах облдумы.

Без муниципальной статистики

Обсуждение методики на местах началось давно. Власти районов и крупных городов уже попытались предварительно просчитать объемы будущих дотаций на медицину, образование и социалку. Для властей поселений подсчет затруднен в силу ряда причин. Во-первых, районные думы должны определиться, будут ли они вносить в базовую методику изменения и дополнять ее своими коэффициентами. Во-вторых, в области отсутствует муниципальная статистика по итогам 2006 года, что делает невозможным подсчет средних величин, с которыми идет сравнение каждого конкретного муниципального образования. В-третьих, на уровне поселений не везде есть специалисты, умеющие до конца разобраться в предложенном документе. В-четвертых, внедрение программных комплексов на уровне районов для расчета объемов финансовой помощи только началось. Осознавая эти трудности, зампредседателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области Дмитрий Завьялов построил свой доклад о технологии выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на примере отношений между районами и поселениями. Сначала он напомнил собравшимся на совещание суть новой методики. Раньше все районы Волгоградской области получали примерно равное среднедушевое финансирование по социальным статьям расходов на образование, медицину и коммунальную сферу. Новый подход учитывает особенные условия каждого муниципального образования. Выравнивание изначально разных условий идет путем применения коэффициентов удорожания (подробно в статье «Меньше не будет», «ДП» 10, 2007). Говоря про коэффициенты удорожания, Д. Завьялов сделал важную оговорку значение коэффициента не может быть меньше единицы. То есть речь идет именно о коэффициентах удорожания. У региональных властей нет цели изъять или недодать тем, у кого сильная налоговая база и не слишком много объектов соцкультбыта, которые надо содержать. Задача помочь тем, у кого расходов больше или возможностей меньше.

Уравнение с двумя неизвестными

Дмитрий Завьялов предложил рассмотреть нововведения на гипотетическом примере. Район состоит из двух поселений в первом проживает 500 человек, во втором 5 тыс. человек. Полномочия органов власти района реализуются в трех сферах управление территорией, культура и благоустройство. Для первого полномочия бюджетные расходы корректировали с помощью коэффициентов масштаба, различий в оплате труда муниципальных служащих и стоимости коммунальных услуг для бюджетных учреждений. Для второго коэффициент масштаба заменили на коэффициент дисперсности расселения. Для третьего применяли один коэффициент благоустройства территорий. По первому виду полномочий индекс бюджетных расходов (ИБР), который посчитали после расчета всех коэффициентов, у первого малочисленного поселения оказался почти в 4 раза выше. То есть после того, как индекс налогового потенциала соотнесут с индексом бюджетных расходов, у малого поселения окажется более низкий, чем у крупного, уровень бюджетной обеспеченности. И он получит больше дотаций. По полномочиям в сфере культуры ИБР первого поселения опять превысил ИБР второго незначительно, на 5%. А вот по вопросам благоустройства на треть выше был ИБР второго поселения. Потому что у крупного города на балансе много объектов благоустройства, требующих ухода. После этого посчитали итоговый ИБР с учетом доли каждого полномочия в общей структуре расходов. Итоговый ИБР для первого поселения оказался равен 1,940, для второго 0,924. Но это не означает, что итоговый объем дотаций для малого поселения будет в два раза выше, чем для второго.

Докладчик объяснил:

- В действующей модели существовала прямая зависимость дотации распределялись исходя из уровня бюджетной обеспеченности. Чем ниже был начальный уровень бюджетной обеспеченности, тем больше в расчете на одного жителя полагалось финансовой помощи. В новой модели часть дотаций распределяется так же. Вторая часть распределяется исходя из структуры расходов: чем выше доля расходов на зарплату, на коммунальные услуги, тем больше дотаций получит территория. Есть и третья часть если расчетный объем дотаций этого года оказался меньше прошлого, то район или поселение получит дополнительный объем дотаций. Эта та самая гарантия неснижения дотаций в каждом следующем году, которая создает стимулы работать над своей налоговой базой, а не ждать помощи сверху. Но даже это объяснение не развеяло опасения многих финансистов районного и поселенческого уровня в том, что новая методика прежде всего защищает права малонаселенных территорий и не учитывает особые условия развития крупных городов и поселений. Недаром после выступления Д. Завьялова трибуну захватили представители Волгограда и Волжского.

После семи дождей

Заместитель главы администрации Волжского Александр Штукарев выразил сомнение в действенности стимулов, заложенных в методике: «Мы до сих пор не можем оценить, насколько мы будем счастливы с новой методикой. Надо нам напрячься по сбору налогов или не надо. У нас пока нет статистики, чтобы рассчитать средние величины. В докладе настораживает эта пугающая разница в ИБР малых и больших поселений в два раза и выше». И предложил добавить в методику коэффициент экологии, потому что промышленный город Волжский изначально обладает более сложными экологическими условиями и нуждается в дополнительных деньгах для решения этих проблем. «Администрация города пытается изыскивать средства и договариваться с промышленными гигантами по решению экологических проблем. Волжский трубный завод недавно потратил 200 млн руб. на очистные сооружения, теперь не дымит, абразивный завод активно работает по снижению экологической нагрузки. Но и защитить нас коэффициентом тоже бы не мешало», сказал Александр Штукарев. Замруководителя департамента финансов Волгограда Лариса Куценко назвала методику интересной с научной точки зрения. Но тоже заметила, что коэффициенты ориентированы на малые поселения: «И коэффициент дисперсности, и коэффициент масштаба работают не в нашу пользу. Волгоград как областной центр на самом деле не получил ни одного коэффициента». Она предложила сориентировать коэффициент масштаба в пользу крупных городов. Или придумать новый коэффициент специально для Волгограда. Разобраться с завышением налоговой базы просила глава Дубовской районной думы Татьяна Курышева, а в кулуарах ее поддержал зампред Жирновской районной думы Павел Переходов. При расчете потенциала по единому сельхозналогу в методике берется валовая выручка сельхозпредприятий, притом что сам налог рассчитывается после вычета расходов. Это ведет к завышению налоговой базы и снижению объемов будущих дотаций. Похожая ситуация происходит при расчете налога на вмененный доход. Статистики не имеют возможности точно рассчитать обороты розничной торговли и общепита, поэтому они берут данные по 25% обследуемых предприятий и на этой основе досчитывают все предприятия района, что резко завышает налоговый потенциал.

Проблема учета численности населения поднимается поселениями и районами не первый год. Во всех расчетах региональные власти опираются на данные статистики. Как правило, они отличаются от данных поселенческого учета на 5-10%. Татьяна Курышева сказала, что по Дубовскому району статистики не досчитали 976 человек. Она также предложила областным законодателям подумать о практических вопросах формирования местных бюджетов: «Районный бюджет не получает ни копейки от налогов с водителей транспортных средств, от средств, уплачиваемых ими за техосмотр. У нас нет возможности ремонтировать наши дороги. Не хватает денег. Получается наши жители налоги платят, а по хорошим дорогам ездить им не приходится». Самым ярким было выступление главы Громковского сельского поселения Руднянского района Андрея Балабанова. Он посчитал, что в методике прослеживается уравниловка, даже несмотря на введенные коэффициенты. Главная проблема нынешнего периода хаотичная, точечная и несправедливая оценка имущества, которая в дальнейшем является базой как для расчета налогов, так и для расчета дотаций. По федеральным нормам километр дороги без твердого покрытия обходится в 45 тыс. рублей. По сложившимся нормативам на благоустройство этого километра дороги поселению полагается 400 рублей в год. А. Балабанов предложил собравшимся прикинуть, что можно сделать за эти деньги, если в год проливается 6-7 мощных дождей, после которых дорога требует ремонта.

АЛГОРИТМ ВЫРАВНИВАНИЯ УРОВНЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ

1. Расчет индекса налогового потенциала территории.

2. Расчет индекса бюджетных расходов территории.

3. Расчет первоначального уровня бюджетной обеспеченности территории.

4. Распределение финансовой помощи (расчетных дотаций) между муниципальными образованиями.

5. Замена расчетных дотаций дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений по налогам.

6. Определение объема дотаций из фонда финансовой поддержки в разрезе муниципальных образований.