Счастье за деньги

Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области оценил результативность и эффективность использования бюджетных средств в муниципальных районах и городских округах региона. Методика, по которой проводилась оценка, - ноу-хау волгоградских финансистов: она соединяет в одной формуле бюджетные ассигнования и мнение людей о качестве полученных ими муниципальных услуг. О том, как удалось скрестить рубли и чувства, «Деловому Поволжью» рассказал заместитель председателя комитета Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ. Публикация является продолжением начатого в прошлом году разговора («Любовь и деньги», «ДП» N42, и «Любовь и деньги. Часть 2», «ДП» N43, ноябрь 2009 г.).

Настроение делим на рубли

- Дмитрий Юрьевич, документ создан по инициативе вашего комитета или это некое указание свыше? Расскажите, пожалуйста, историю и теорию вопроса.

- Это назревшая необходимость. В конце 2007 года Волгоградская область подала заявку на участие в программе реформирования региональных финансов и выиграла конкурс, проводимый Минфином. Одна из целей программы - повышение эффективности использования бюджетных средств. Для этого требуется инструментарий, который позволил бы нам оценить эту эффективность. В 2008-2009 году в ВолГУ и в ВАГСе учёными с участием наших специалистов проведены исследования, даны предложения по методике. Мы исходим из классического представления об эффективности: это результат, делённый на затраты. Но в бюджетной сфере не всё так просто. В бизнесе проще: вы вложили миллион, пишем его в знаменателе, получили в конце года 1,2 млн, это числитель, итого эффективность - 120%. В бюджетной сфере сложнее. Затраты известны, а вот результат не измеряется в рублевом эквиваленте. Поэтому и возникают такие понятия, как социальная эффективность, бюджетная эффективность, экологическая или какая-либо другая... Эффективность - абстрактный индекс. Так давайте мы и числитель, и знаменатель дроби тоже изобразим в индексах. Поделив индекс на индекс, мы и получим оценку эффективности. Разумеется, в числителе должен быть результат, при этом не важно, что он не в деньгах, а в знаменателе должны быть затраты. Чтобы прийти к такому простому выводу, нам пришлось проделать очень большую работу. Эту методику мы будем патентовать, но пока не спешим с этим, поскольку мы применили только статический метод оценки: взяли показатели территории и сравнили со средними по группе. При этом сразу возникает ряд вопросов. Территории разные по масштабу, по уровню развития, поэтому и затраты на одну и ту же бюджетную услугу будут различаться. Здесь есть определённая условность: входящие в область территории мы поделили на три группы: районы до 40 тысяч населения, районы более 40 тысяч, и третья группа - это городские округа. Город Волгоград выделен особо, поскольку сопоставлять его с Урюпинском и Фролово невозможно. Поэтому погрешности здесь, конечно же, могут быть. Так вот, чтобы быть уверенными в результатах, необходимо сделать ещё и динамический анализ, то есть посмотреть соотношение показателей по территории: как оно сейчас и как было полгода назад. Одна из вечных проблем бюджетников - как оценить правильность распределения ресурсов. Допустим, вы говорите, что мерило правильности - это необходимость содержания той сети, которая есть. Логично. Попробуйте дать учреждению на зарплату меньше денег, чем необходимо, и вы получите проблемы. Но и сказать, что это правильно, нельзя. А вдруг раньше была сделана ошибка, а вдруг штатная численность излишняя или её недостаточно? Второй критерий - это красноречие, умение обосновать, подготовить программу, то есть доказать, что именно то место, где ты работаешь, будь то в образовании или здравоохранении, самое важное. Тоже, наверное, не совсем правильно. Не каждому дан такой талант. В любом случае, это субъективное мнение того, кто будет тратить деньги. Наша же методика в качестве результата рассматривает не мнение того, кто будет тратить деньги и не статистику, а мнение потребителя.

Деньги есть - ума не надо

В соответствии с концепцией административной реформы в РФ уровень удовлетворённости потребителя качеством и доступностью бюджетных услуг должен составлять в 2010 году не менее 70%. Вот мы и взяли это за основу. В конце прошлого года был проведён масштабный социологический опрос по 10 базовым бюджетным услугам: муниципальное управление, благоустройство, ЖКХ, библиотечное обслуживание, дома культуры, дополнительное, дошкольное и общее образование, а также физкультура и спорт. По каждой из них в каждом муниципалитете даётся оценка. Опрашивали 12,6 тыс. респондентов, то есть минимум 300 человек в одном районе, причём не более половины выборки - в райцентре, а вторая половина - по наиболее крупным населённым пунктам. Так мы и получили оценку результатов. Следующий шаг - оценка эффективности по каждому направлению. Бюджетный рубль потрачен - какова его общественная полезность? Например, если эффективность расходов на общее образование составляет 80%, а мы на это дело потратили 100 млн рублей, соответственно общественная полезность составляет 100 х 0,8 = 80. Просуммировав так по каждой бюджетной услуге, мы получили в целом общественную полезность относительно затрат. Наши цифры совпали с ощущением проблематики, которая исходит от территорий по отраслям. Это уникально: мы смогли качественную оценку перевести в количественную. Последний шаг изначально не был запланирован, но мы логически пришли к нему. В зависимости от показателей эффективности, низких или высоких, приемлемых или критических, делается вывод о том, обосновано ли выделение дополнительных ассигнований. Мы привыкли, что любая проблема решается деньгами: если государство или муниципалитет начнёт что-то финансировать, то тем самым решит проблему. Ничего подобного. Одному из американских политиков принадлежит фраза: «Государство не решает проблемы, оно их финансирует». А нам бы хотелось, чтобы муниципалитеты решали проблемы, а не финансировали их. Решаются же они за счёт повышения качества муниципального менеджмента.

Приведу пример: в одном поселении увидел, как теплотрассу закапывают в землю, хотя правильно изолированная теплотрасса на поверхности служит вдвое-втрое дольше, чем в земле. Зачем? Вечером всё стало ясно: теплотрасса над дорогой буквой П стоит, коровы идут с пастбища в этот проход и рогами изоляцию тормошат. Так что лучше уж её в землю закопать, чем специального человека ставить - коров отгонять. Таких особенностей много. Необходимо правильно принимать решения - и не всегда для этого требуются дополнительные средств. Но тем не менее: пожалуйста, сделайте так, господа, чтобы вы с каждого бюджетного рубля получили максимум пользы. Вот тогда ответ на вопрос о том, обосновано или не обосновано увеличение ассигнований, будет вполне объективен. В некоторых случаях мы пришли к выводу, что показатель результативности низок, но там низкие затраты, и потому в целом уровень эффективности затрат приемлемый. В этом случае да, необходимы ассигнования, потому что низкий результат - следствие недофинансирования. В большинстве случаев низкие результаты - следствие низкого качества муниципального менеджмента. Либо результат неплохой, но хочется ещё больше, ещё лучше, а затраты уже и так велики, и начинается снижение эффективности на масштабе: чем больше затраты, тем менее эффективно даётся каждая следующая единица результата. Вопрос: есть необходимость сюда добавлять денег? Наверное, только в том случае, если все остальные проблемы решены. Вот такова была логика этого документа, и первое практическое применение нашей методики. К концу лета - началу осени мы получим вторую волну исследований и добавим динамическую оценку.

Закон распределения недовольных

- Если в основу оценки бюджетной эффективности ложатся данные социологического опроса, значит, финансовый вопрос ставится в зависимость от свободомыслия или, скажем так, склочности местного населения.

- Не повезло нам с населением, вы хотите сказать? Нет, я так не думаю.

- Ну почему же не повезло? Это как посмотреть. В одних регионах России повышение транспортного налога заставляет людей выходить на митинг, а в других - не заставляет. Налог один, а люди разные. То же самое и с соцопросами. Одни готовы говорить: надоело, не люблю, не уважаю. Другие, сообразив, что пришли от начальства, стараются вести себя аккуратно. Это первое. И второе: качество работы социологов. От мнений 300 человек, живущих в районе, и от добросовестности 30 социологов, которые с ними работают, в конечном счёте будет зависеть количество денег, которые район на будущий год получит. Эта взаимосвязь денежных факторов и уровня довольства жизнью не совсем понятна.

- Наша методика не регулирует распределение между муниципальными образованиями всей финансовой помощи, она распределяется по закону. Её задача - определить, насколько обоснованы притязания на дополнительные ресурсы. Например, приходят к главе муниципалитета председатели комитетов по образованию и по здравоохранению, и каждый говорит: есть 10 миллионов в бюджете - дайте мне. Как принимать решение? Наша методика - то самое мерило, чтобы понять, где больше проблема, и решить, что важнее, построить поликлинику или школу. Но в перспективе, может быть, мы и сделаем её основой для разработки ряда субсидий, которые будут корректировать и бюджетную политику муниципалитетов, и распределение средств между муниципальными образованиями. Это первое. Второе. 300 человек - неплохой показатель. Можно предполагать, что в эти 300 попадут все 200 недовольных, которые проживают на территории района. Может ли средний балл по школе показать, насколько хорошо здесь поставлено образование? Вдруг тут все слабые ученики собрались? Но они обычно размещены равномерно. Если где-то их становится слишком много, то виновата не природа, а система, которая собрала их в одном месте. Если на территории района среди этих 300 оказывается слишком много недовольных, это тоже показательно. Конечно, есть вероятность погрешности. После этого мы проверили исследования. Погрешность не превышала 5%. Это хороший показатель.

- Меня больше интересует роль настроения населения. Если заложить в бюджет хорошие расходы на пиар, то населению можно внушить, что у нас всё хорошо, ведь у остальных ещё хуже.

- В конце концов, задача распределения бюджетных ресурсов - сделать так, чтобы населению было хорошо. И нередко люди неправильно понимают причину своих проблем. Если вы спросите фермера, кого он не любит больше всего, и он назовёт вам Америку, это совсем не означает, что к берегам США надо посылать Военно-морские силы РФ. Возможно, у него такая ненависть к американцам только потому, что местный рынок завален американскими окороками. Наведите порядок на колхозном рынке, пустите его со своей курицей, он поменяет отношение к США, и бомбить никого не надо. Другой пример неправильного понимания проблемы. Пастуху хозяин коровы говорит: ты мою корову плохо пасёшь, соседская дома сена ест меньше, чем моя. А пастух говорит: твой сосед плохо кормит корову - и ты ей сена давай столько же, сколько сосед даёт, тогда и твоя будет есть меньше.

- Сделать, чтобы было реально хорошо или чтобы население поверило, что ему хорошо?

- Если оно верит, что ему хорошо, значит, ему хорошо.

- Тогда давайте не будем ремонтировать дороги, а будем по телевизору показывать, что у нас всё классно.

- Иногда отремонтировать дорогу выгоднее, чем раздать бесплатные газеты. Но ведь нередки случаи, когда местная администрация достигает неплохих результатов, но у неё неграмотно построено информирование населения. Население видит грязь при строительстве детского садика, по этому поводу прошлись по полной программе, а о том, что садик открылся, знает десятая часть тех, кто видел грязь. Это вина тех, кто не смог донести до населения, что неудобства временны, а полученные блага - навсегда. И это уже плохое качество управления. Есть и другое. В одном районе наличие детского садика - уже счастье. А в другом районе этого мало, власти должны обеспечить ещё и высокий комфорт. 10-летней давности идея стандартизации муниципальных бюджетных услуг, минимального социального стандарта потерпела крах по двум причинам. Первая - не хватило денег. Вторая - далеко не всегда можно стандартизировать потребности населения. Мы с вами установили высокий стандарт качества бюджетной услуги, а население говорит: это расточительство, а не благо. Ранее в вашей газете читал про корпоративные мероприятия: в 90-х в крупных компаниях было модно не экономить на них , сотрудников угощали деликатесами, приглашали дорогих звёзд, а они сидели и думали: вот эту бы сумму в виде премий... Значит, неправильно потратили деньги. Так и здесь: можно миллионы вбухать в строительство большой больницы, а населению такая большая не нужна. И ещё население может в этом году хотеть школу, а в будущем - уже нет. Но так быстро перебрасывать ресурсы не получается. Чтобы эту проблему снять, мы и закладываем сравнение эффективности использования бюджетных средств не за год, а за три, за четыре.

- По вашим таблицам получается, что в одном из городов весьма неплохой результат, удовлетворённость населения качеством и доступностью бюджетных услуг - выше среднего, а выборы показали другое, руководство города сменилось, значит, горожане были им недовольны.

- Население может не ассоциировать работу поликлиники с главой администрации. Поликлиникой довольны, главой - нет. Или наоборот. Например, в одном из районов отличные экономические показатели, вроде и население довольно. А соцопрос показывает, что жители района чаще других отмечают плохое качество обслуживания в социальной сфере. Население убедили, что глава - хороший человек, но качеством работы бюджетного сектора они недовольны.

- Это тоже психология: когда у нас основные проблемы уже решены, мы выдвигаем требования к качеству. Если хлеб в хуторе не продают, привезли - и спасибо. А если он постоянно есть, мы придираемся: не вкусный.

- В этом и заключается работа органов местного самоуправления - отвечать потребностям населения.

Снимите розовые очки

- Но ведь есть ещё и другая система оценки, которую делает областной комитет экономики. Это единая система с вашей или вы сами по себе?

- Комитет экономики делает в соответствии с указом президента системную оценку деятельности МСУ. Наша - это подсистема. Сейчас, поскольку мы только-только вышли на разработку, они ещё не вписаны друг в друга. Та система оценки имеет недостатки: очень многое в ней - это не результат деятельности, а описание внешней среды. Это признаёт и Минрегионразвития. Но у такой оценки есть и преимущества. Она учитывает блага, которые население получает не только благодаря бюджету. Например, в Котово нефтяники отремонтировали площадь, а бюджету города это ни копейки не стоило. Мы это прощупать не можем. Сочетание двух методик даст чистую картинку. Ведь и комитет экономики плавно движется к оценке динамики состояния собственных доходов, структуры расходов, кредиторской задолженности, состояния налогового потенциала и т. д. Тоже пытаются нащупать, правильно ли деньги используются. Кроме того, у них годовая оценка и ежеквартальная по упрощённой схеме, а мы планируем делать раз в полгода: чаще - население будет уставать, а реже - информация будет уже устаревшей. Это реально.

- Правильно ли я поняла, что ваша оценка не является основой для выводов о состоянии дел в МСУ?

- Пока нет. Вы же первый человек со стороны, который видит эти материалы. Хотя их оценивали эксперты, мы получили отзыв из Института социологии Российской Академии наук, других ведущих вузов и специалистов. Пишут, что это перспективный продукт. Конечно же, отмечают и недостатки - методологического характера. Прежде чем тюнинговать машину, пусть она пройдёт по дорогам, набьёт шишки, а потом будем настраивать. Мы осторожно занимаемся этим, думаю, многие ошибки исправим, когда применим динамический метод оценки. То, что мы сделали, - это проба. Мы сразу делаем оговорку, что, конечно же, это не истина в последней инстанции, но многих она заставит иначе посмотреть на вещи. Мы уже делали подобные попытки в 2008-2009 годах, мне звонили из районов и говорили, что не согласны с результатами: у вас 60% удовлетворены услугами образования, а нам кажется, что не менее 90%. А вы кто? А я председатель районного комитета по образованию. Ну, в таком случае снимайте розовые очки...

Полный анализ по каждой бюджетной услуге показывает: если население недовольно, то чем именно? Хотя не каждый раз это мнение надо брать за чистую монету. Люди не всегда говорят, что думают, и думают, что говорят. Социологи сразу предупредили: оценка результативности в образовании будет выше, чем в здравоохранении. Есть стереотип, что учитель работает много, но ему мало платят, а в отношении медика другой стереотип: хорошего врача народ прокормит, а раз он побирается - значит, плохой. Очень тонкая материя. В любом случае, мнение населения - важный показатель, когда решается вопрос, на что необходимо потратить бюджетные средства. Мнением нельзя манипулировать, к нему надо прислушиваться. И это является залогом правильного распределения бюджетных средств.

Анна СТЕПНОВА