Трудное будущее российских городов

Группа «субмиллионеров» (с населением в 0,5-1,0 млн жителей) потеряет 5,7% несмотря на то, что в нее «съедут» пять бывших городов-«миллионеров» Челябинск, Омск, Волгоград, Ростов-на-Дону и Пермь, причем три последних города, согласно цифрам на начало 2006-го, уже опустились в данную группу. Именно «субмиллионерам» предстоит через 20 лет стать главной опорой городской сети России. Если сегодня их доля в городском населении страны примерно та же, что и у миллионников (по 26%), то спустя два десятилетия она станет существенно больше (27% против 21). Максимальные темпы депопуляции городов ожидаются на Дальнем Востоке, на Крайнем Севере, в некоторых областях центра (Тульская, Ульяновская, Кировская).

Число крупных городов сократится со 163 до 152. В большой стране прогнозирование таких процессов облегчается тем, что в одних ее частях процессы уже идут, в других к ним только готовятся, а в третьих сохраняется ситуация далекого прошлого. Депопуляция особенно охватила Магаданскую область, и ее опыт заслуживает пристального внимания. В 1990-е годы число городских жителей снижалось весьма высокими темпами, и практически Магадан выбыл из числа стотысячников, но теперь сокращение приостановилось, однако произошло это не потому, что иссякли питавшие его факторы, а вслед за нетривиальной организационной находкой городских властей. Они стимулировали переход многих предприятий области на вахтовый метод, что позволило переселить работников и их семьи из поселков и мелких городков в Магадан благо что в нем освобождалось жилье тех, кто уехал из области. Их отъезд уменьшил нагрузку на социальную инфраструктуру города, повысил обеспеченность жителей услугами и тем самым создал стимул для привлечения в город мигрантов из менее благоустроенных поселений. Такой механизм, ведущий к равновесию, типичен для рыночных условий, и на него можно рассчитывать. В обществе меняются стимулы к труду, политические установки и даже само понятие смысла жизни и меняется оно именно в гуманитарную сторону. Человек становится редким и дорогостоящим ресурсом, в том числе и для экономики, за ним придется ухаживать, ему придется потрафлять хотя бы потому, что без его участия любые инвестиции, совершаемые ради сугубо экономических целей, останутся без движения. Наше общество, пронизанное насилием и привыкшее к нему, вопреки вековым традициям, будет вынуждено буквально воспринять знаменитый лозунг брежневских времен: «Все для человека, все для блага человека». Российский эконом-географ Юлий Липец заметил, что в Советском Союзе власть решает экономические задачи при социальных ограничениях, а надо бы делать обратное решать социальные задачи при учете экономических ограничений. Похоже, такое время уже наступило. На жизни наших городов этот поворот скажется самым прямым образом, и он уже сказывается, если судить по тону и содержанию многих стратегий городского развития. Примечательно, насколько гуманизированы эти стратегии по сравнению с советскими генпланами, которые были нацелены прежде всего на решение производственных задач. Городские стратегии постепенно дрейфуют в направлении типичных для Запада программ городского развития, в которых экономическая жизнь настолько же стимулируется ради повышения занятости горожан, насколько и ограничивается соображениями охраны окружающей среды либо охраны прав горожан как собственников. Правда, в наших условиях городские власти иной раз переходят грань разумного. В ход идет пресловутое «социальное обременение бизнеса», когда предприятиям вменяется в обязанность замостить улицу, оборудовать набережную или провести газ. Впрочем, даже в этом можно усмотреть признак «насильственной гуманизации», хотя и в уродливой форме. Речь идет об ощутимом нажиме федерального центра на местное самоуправление (да и на весь федерализм как таковой), о пресловутой властной вертикали, которая, уже пронзив российский федерализм, вторгается все глубже и в муниципальную Россию. Согласно Конституции РФ, федеральная власть является гарантом независимости местного самоуправления. Так бывает далеко не во всех странах и даже не во всех федерациях. В Соединенных Штатах, например, судьбу МСУ определяет каждый штат самостоятельно (такая законодательная традиция называется home rule); было подсчитано, что в США есть около дюжины вариантов отношений между тем или иным штатом и местной властью. У нас не так. Власти субъектов федерации не имеют права отменять МСУ. У них есть много легальных и полулегальных способов влиять на его конфигурацию и текущую жизнь, но это происходит в основном из-за попустительства федерального центра и никогда не переходит определенную грань. К сожалению, практика последних лет показывает, что федеральный центр воспринимает написанное в Конституции не как свою обязанность защищать независимость МСУ, а как право руководить им. Наглядным свидетельством может служить принятие в октябре 2003 года Федерального закона 131 «О местном самоуправлении». Он настолько детально регламентирует деятельность МСУ, что становится ясно: его авторам и голосовавшим за его принятие парламентариям чужда сама идея местного самоуправления. Закон содержит немало позитивного, само его появление свидетельствует о том, что администрация Кремля смирилась с фактом существования МСУ. Но мелочная опека МСУ, прописанная в этом документе, говорит о многом. Высшие сановники нашего государства, по всей видимости, раздражены сложностью российского государственного устройства, которая резко контрастирует с простой и четкой конструкцией силовых структур, откуда вышли многие из этих сановников. Федерализм, местное самоуправление противоречат принципу единоначалия, поскольку губернатор не подчинен президенту, мэр губернатору, их полномочия почти не пересекаются и разделены по сложной схеме, описанной в статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ. Возможно, идея властной вертикали, которая в принципе несовместима ни с федерализмом, ни с МСУ, выросла именно из соблазна упростить государственную структуру. В основе этой идеи желание вернуть в подчинение Центру тех 400 тыс. федеральных чиновников, которые, работая в регионах, зависели от губернаторов больше, чем от своих министерств и ведомств в Москве, а потому постоянно брали сторону региона при его разногласиях с Центром. Однако изначально здравая идея была подхвачена и развита в самой раболепной форме. В стремлении провести вертикаль власти через МСУ есть своя логика. В условиях, когда выборы глав субъектов федерации отменены, когда упразднены одномандатные округа на выборах в Государственную думу, так что депутаты попадают туда не в личном качестве, а по партийным спискам, когда сенаторов тоже не избирают, а назначают, непосредственными избранниками народа являются только президент РФ и мэры поселений (не считая субфедеральных «парламентариев», чья политическая роль весьма мала). В результате в глазах рядового избирателя именно мэры оказываются соприродны «самому» президенту, тогда как губернаторы и парламентарии выглядят теперь назначенными чиновниками, которые подчинены напрямую не народу, а кому-то или чему-то другому президенту, своей партии, законодательному собранию региона. Это в корне противоречит идее властной вертикали ведь на ее нижнем конце вдруг оказываются политики, которые равнозначны самому верху и превосходят по легитимности своих губернаторов. В последние годы, путешествуя по России, я не раз убеждался в том, что упразднение губернаторских выборов существенно изменило отношение россиян к своим политикам. Чем дальше от российской столицы, тем негативнее отношение к Центру (это типично для многих стран мира, в том числе развитых). Раньше в глазах местных жителей губернатор был главным их представителем у московского «трона», главным радетелем их интересов в спорах с Москвой. Ныне он сам стал «Москвой». С одной стороны, это означает, что Москва стала ближе и теперь легче пожаловаться на местных чиновников. Однако губернатор, назначенный президентом, обязан брать сторону Москвы. Реальными защитниками местных интересов стали мэры, прежде всего мэры столиц региона, поскольку их политический вес сопоставим с губернаторским, а их легитимность как избранных политиков выше легитимности назначенных губернаторов. Именно поэтому столичные мэры оказались под прицелом кремлевских сановников. Такого рода давление существенно затрудняет жизнь городов России. К мелочной опеке федеральных властей добавляется напор региональных властей. В частности, это касается такой важной стороны дела, как бюджет. Федеральные законы обязывают передавать МСУ строго оговоренную часть субфедеральных доходов. Однако в том, как распределить эту долю внутри региона по поселениям, решающее слово принадлежит региональным властям, и здесь для них открываются широкие возможности для оказания давления на мэров. Судя по многим признакам, в толще российского общества развиваются процессы, которые в корне противоречат подобной централизации. Наблюдения географов свидетельствуют, среди прочего, о неуклонном росте регионального самосознания россиян. Перед местными властями локальный патриотизм открывает огромные возможности для мобилизации общественных сил, федеральному же уровню этот ресурс недоступен. Таким образом, централизация идет вразрез с набравшими силу общественными процессами и тем самым уменьшает возможности властей воздействовать на общество и направлять его развитие. В условиях нарастающей депопуляции городам предстоит жесткая конкуренция друг с другом за жителей. Она могла бы начаться уже сегодня, но пока население России малоподвижно. Среди причин дороговизна переезда и нехватка жилья. Впрочем, в недалеком будущем эти препятствия могут быть частично устранены. Депопуляция неминуемо приведет (как в Магадане) к избытку жилого фонда. Городские власти начнут раздавать посулы потенциальным новым горожанам, заманивать их субсидиями на переезд, устройством на хорошую работу, бесплатным обучением нужным видам квалификации, общим благоустрой-ством городской среды. В страну обязательно пойдет значительный поток иммигрантов из-за рубежа, и за него тоже начнется борьба между городами. Власти тех городов, которые первыми приступят к соответствующим мерам, наверняка окажутся в выигрышном положении. Постепенно городские власти осознают огромную важность такой новой заботы, как общественный имидж города. При этом, если судить по имеющимся наработкам в данной области, позитивным имиджем города или региона власти пытаются привлечь не только и даже не столько внешних инвесторов, сколько рядовых жителей. Грядущие перемены существенно меняют подход к градостроительству, перед которым возникнет множество непривычных задач от сноса брошенного жилья до резкого ужесточения функций по регулированию развития городской среды, как это давно принято на Западе. Главным орудием должно стать строгое зонирование, и здесь западные образцы вполне могут найти себе применение в наших традиционных генеральных планах. К сожалению, в последние годы число городов, у которых есть свой генеральный план (в советское время генпланом располагал каждый город без исключения), стало сокращаться. Существует опасность, что этот тип документа, составляющий ценное наследие советского периода нашей истории, может вообще исчезнуть, а его место займет стратегия социально-экономического развития. В действительности же оба документа должны существовать одновременно один ради описания будущего и задач развития города в самом общем виде, другой для конкретизации этих планов и для их привязки к территории.

Для решения описанных проблем должны существенно возрасти требования к качеству муниципальных кадров, и прежде всего самих мэров, поскольку ситуация усложняется прямо на глазах, а багаж старых знаний и прежнего опыта становится почти бесполезным. Еще настоятельнее нужда в изменениях на федеральном властном уровне; федеральной администрации предстоит координировать развитие всей системы городов страны, иначе надвигающаяся конкуренция между ними может привести к большим потерям, и среди прочего к нарушению политической устойчивости. Есть немало конкретных задач и для законодателей федерального уровня. В частности, введение всего двух мер могло бы капитально укрепить финансовую базу МСУ: речь идет о реальном налоге на недвижимость (по реальной ее цене, а не по давно утратившим актуальность нормам Бюро технической инвентаризации) и о сборе подоходного налога по месту жительства, а не по месту работы, как это происходит сейчас. Но важнее всего для развития российского общества, чтобы федеральный центр перестал преследовать МСУ и перешел к стратегии его стимулирования.

Леонид СМИРНЯГИН , журнал российской внутренней и внешней политики. Печатается с сокращениями.