Закон на стороне предпринимателей

Волгоградская межрайонная природоохранная прокуратура подготовила справку о мерах прокурорского реагирования, направленных на выявление и устранение нарушений в деятельности контролирующих органов, допускающих нарушения прав субъектов малого и среднего предпринимательства. «ДП» приводит выдержки из этого документа.

Приказ Генерального прокурора N 53 от 31.03.08 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» предписывает принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, обеспечить безусловное соблюдение требований Федерального закона от 08.08.2001 г. 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», исключить факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, решительно пресекать незаконные действия контролёров.

Природоохранной прокуратурой приняты следующие меры.

Комитет государственного контроля в сфере природопользования администрации Волгоградской области.

Рассмотрение ПНООЛРО и выдачу лимитов на размещение отходов осуществляет Комитет государственного контроля в сфере природопользования администрации Волгоградской области (далее Комитет). Нормативно-правовой акт по регулированию данных правоотношений утверждён приказом Комитета 76 от 11.05.2007 г. «Об утверждении Положения об организации выдачи лимитов на размещение отходов производства и потребления». Положение противоречит действующему законодательству по следующим основаниям. П. 3.3 Положения определено, что отдел анализа и нормирования Комитета «осуществляет предварительную проверку комплектности представленной документации и принимает решение о регистрации, либо в устной форме сообщает об отказе в регистрации в связи с несоответствием документации предъявляемым требованиям и возвращает проектно-нормативную документацию природопользователю». Указанная норма противоречит процедуре рассмотрения ПНООЛРО с принятием решения о его утверждении либо отказе, установленной Постановлением Правительства N 461 от 16.06.2000 г. В нарушение 5-летнего срока, на который должны устанавливаться лимиты, п. 5.4 Положения вводит возможность срока установления лимитов на 1 год, определив основания продления годовых лимитов или об отказе в этом, в то время как, согласно Постановлению Правительства РФ от 16.06.2000 г. N 461 введена лишь обязательность ежегодного подтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья. В адрес Комитета принесён протест.

Управление ветеринарии администрации Волгоградской области и станции по борьбе с болезнями животных.

28.01.09 г. Верховный суд Российской Федерации оставил в силе решение Волгоградского областного суда, которым удовлетворено заявление Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры об отмене Постановления главы администрации области N 494 от 19.07.99 г. об утверждении Положения о порядке выдачи ветеринарных регистрационных удостоверений и Перечня объектов, подлежащих обязательной ветеринарной регистрации на территории Волгоградской области. Положение являлось обязательным для предприятий, осуществляющих лов, добычу животных, птиц, рыб (других гидробионтов), транспортировку грузов, заготовку, переработку, хранение и реализацию сырья, продуктов животного происхождения, кормов для животных. Нормативно-правовым актом предусматривалась регистрация предприятий после проверки их на соответствие ветеринарно-санитарным правилам с последующей выдачей за плату документа - ветеринарного регистрационного удостоверения. По сути, предмет и порядок выдачи регистрационных удостоверений определены в региональном акте таким образом, что осуществление контроля органом субъекта РФ попросту оказалось платной услугой, оказываемой органами госветнадзора.

Ранее на федеральном уровне принимался правовой акт - Приказ Минсельхозпрода РФ, обязывающий органы ветнадзора вести учёт подконтрольных объектов с выдачей ветеринарного удостоверения установленной формы, однако в 2006 г. данный Приказ был отменён, как не прошедший регистрацию в Минюсте, а региональные органы ветнадзора так и продолжали выдавать удостоверения по той же форме, ссылаясь на постановление губернатора. Между тем, Закон РФ «О ветеринарии» относит к компетенции Правительства РФ определение порядка осуществления ветеринарного надзора, соответствующее Положение утверждено за N 706 от 19.06.94 г., в котором чётко сказано, что проверки органов ветнадзора и порядок оформления их результатов отнесены к полномочиям федерального уровня власти. Ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает запрет введения ограничений в отношении осуществления какой-либо деятельности. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении госконтроля (надзора)» прямо запрещает взимать плату за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов на исследования (испытания), экспертизы при выявлении нарушений. Кроме того, обязывание ежегодного получения ветеринарных регистрационных удостоверений противоречит установленной названным законом периодичности проведения плановых проверок: 1 раз в два года, и вновь введённому правилу - в отношении субъектов малого предпринимательства - не ранее чем через три года с момента государственной регистрации.

В настоящее время прокуратурой внесены представления в адрес районных СББЖ с требованием прекратить незаконную практику выдачи удостоверений, готовятся заявления в суд о признании действий должностных лиц контролирующего органа незаконными. Между тем, вызывает недоумение позиция ряда субъектов малого и среднего предпринимательства, не считающих получение неустановленных федеральным законом документов излишним препятствием в их деятельности и не заявляющих о нарушении своих прав в сфере экономической деятельности: ООО «Лидер-Т», ООО «Айс-Трейдинг», ООО «Валентина», ООО «Поволжская мясосырьевая корпорация». Указанное является препятствием защиты интересов и восстановлению прав организаций в судебном порядке. В ряде случаев позиция представителей юридических лиц меняется в судебном заседании, что в конечном итоге влечёт безнаказанность контролирующих органов. Примером является производство в арбитражном суде по иску прокурора в интересах Волгоградского областного общества охотников и рыболовов, которому в 2008 г. Управлением охотничьего и рыбного хозяйства администрации Волгоградской области с нарушением норм федерального законодательства в одностороннем порядке были изменены границы 3 охотничьих хозяйств, в результате чего площадь охотугодий общества уменьшилась на 29,5 тыс. га. Однако в суде представитель Общества от нарушения своих интересов отказался, в итоге арбитражным судом в удовлетворении требований прокурора отказано, границы охотхозяйств восстановить не удалось.

Неоднозначной в суде является позиция Волгоградской городской общественной организации «Футбольный клуб «Олимпия», в интересах которой прокуратурой направлено заявление в арбитражный суд о признании незаконными действий Нижне-Волжского управления Ростехнадзора, требующего у организации наличия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, в то время как «Олимпия» лишь производит складирование отходов, на что лицензия не требуется. Вместе с тем в ходе судебного разбирательства дела от ВГОО «ФК «Олимпия» поступило заявление об отказе от исковых требований.

Нижне-Волжское межрегиональное управление по экологическому и технологическому надзору Ростехнадзора.

В прошлом году Волжским межрегиональным природоохранным прокурором было направлено 5 подобных заявлений о признании незаконными требований Нижне-Волжского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору получить хозсубъектам лицензии на право обращения с отходами. Основанием для направления заявлений явился тот факт, что Управление Ростехнадзора организовало рассылку всем хозяйствующим субъектам Волгоградской области согласно заведённому реестру предприятий, организаций и учреждений соответствующих писем за подписью заместителя руководителя управления Косенковой С. В. о необходимости обязательного получения лицензии на право обращения с отходами с предупреждением о возможном привлечении к административной ответственности по ст. 19.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В качестве присутствующего в деятельности каждого юридического лица подлежащего лицензированию вида деятельности Управлением принимается во внимание «СБОР» опасных отходов (в том числе сбор отходов, буквально, с рабочих мест предприятия в целях последующей передачи на договорной основе специализированным предприятиям и организациям). Однако определение именно этого термина («сбор») отсутствует в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» (в ст. 1) и каких-либо других правовых актах. Под указанное обоснование и были разосланы данные письма.

Вместе с тем необходимым условием признания деятельности по обращению с опасными отходами сбором опасных отходов является изъятие опасных отходов из мест их образования. Если накопление отходов происходит в месте образования отходов, данное накопление не является сбором отходов, поскольку в указанном случае отсутствует изъятие отходов из мест образования. И, соответственно, если юридическое лицо накапливает отходы на территории предприятия, на котором образуются (появляются и накапливаются) указанные отходы, то деятельность юридического лица не является деятельностью по сбору и размещению отходов и не подлежит лицензированию. При выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух допускаются нарушения месячного срока выдачи разрешений. При этом управлением в месячный срок предприятию выдаётся заключение об установлении нормативов ПДВ. Данная процедура не предусмотрена Приказом Ростехнадзора 84 от 19.02.07 г. «Об утверждении порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух». П. 6 указанного документа установил, что территориальный орган Ростехнадзора в месячный срок рассматривает представленные документы и материалы, указанные в пункте 4 настоящего Порядка, и своим приказом принимает решение о выдаче разрешения на выбросы, или в письменной форме уведомляет хозяйствующий субъект об отказе в выдаче разрешения на выбросы.

Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области. 27.08.2008 г. Общество с ограниченной ответственностью «СМУ-3» (далее - ООО «СМУ-3») обратилось с заявлением на имя руководителя с просьбой выдать санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта нормативов предельно-допустимых выбросов в атмосферу (далее - проект ПДВ) для встроенной котельной торгового комплекса, расположенного по ул. Исторической, 156, Дзержинского района г. Волгограда, санитарным правилам. Однако, несмотря на проведение соответствующей экспертизы ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Волгоградской области» и подготовку пакета документов 17.10.2008 г. Управлением Роспотребнадзора, вернувшим на доработку и затем вновь получившим хотя и в том же варианте документы 14.11.2008 г., до настоящего времени решение по заявлению ООО «СМУ-3» не принято. Таким образом, срок рассмотрения заявления ООО «СМУ-3» о получении санитарно-эпидемиологического заключения превысил пять месяцев вместо установленного для проведения экспертизы 2-месячного срока. Более того, основанием для возврата документов на доработку явилось нахождение предприятия в СЗЗ жилой зоны, в то время как в проекте ПДВ предприятия расчёт рассеивания загрязнений атмосферного воздуха показал коэффициент по всем выбрасываемым веществам в атмосферу менее 0,001.

На последующие обращения предприятия до настоящего времени заключение так и не выдано, что препятствует получению разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу, а соответственно влечёт уплату сверхлимитных платежей и не исключает возможность приостановки деятельности юридического лица. В настоящее время волжским межрегиональным природоохранных прокурором подано заявление в арбитражный суд с требованием признать незаконным бездействие Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области.

Предложения по совершенствованию законодательства.

В сфере правоотношений, связанных с обращением с отходами, следует отметить следующее: ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 18) установление лимитов отнёс к компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Однако компетенция государственных органов двух названных уровней власти законодательно не поделена. Более того, Правительство РФ, изложив процедуру разработки и утверждения ПНООЛРО в Постановлении 461 от 16.06.00 г. (в редакции от 29.08.07 г.), установило право рассмотрения, утверждения ПНОЛРО и выдачу лимитов территориальных органов уполномоченного органа, определив под данным понятием (п. 4 Правил) Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Исполнительный орган субъекта РФ в данном Постановлении не упоминается вовсе. При этом деление процедуры выдачи лимитов и утверждения ПНОЛРО законодательно не прописано. По логике, исходя из понятий лимитов, нормативов, после рассмотрения ПНОЛРО и принятия решения о его утверждении должен быть выдан единый документ, подтверждающий установление лимитов (форма бланка устанавливается Ростехнадзором, как гласит Постановление Правительства 461). Если же рассматривать процедуру утверждения ПНОЛРО в отрыве от установления лимитов (хотя проект и называется проект нормативов образования и лимитов на их размещения), то данный факт возможно уже рассматривать как введение дополнительных (излишних) разрешительных документов для хозяйствующих субъектов, тем более что Правительство постановлением 461 закрепило направление ПНОЛРО на утверждение в уполномоченный орган (т.е. Ростехнадзор), а ст. 18 закона «Об отходах производства и потребления» установило компетенцию и федерального, и регионального уровня власти, что в итоге приведёт к дополнительным согласованиям в двух структурах. Нецелесообразным, создающим дополнительные административные барьеры, представляется установленная ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и продублированная в Постановлении Правительства 183 от 02.03.00 г. процедура утверждения предельно допустимых выбросов органами Ростехнадзора, а выдача разрешений на выбросы - и органами Ростехнадзора, и органами субъекта РФ с делением объектов на федеральный и региональный уровень контроля. Более логичным будет одновременное рассмотрение ПДВ с выдачей разрешения на выброс одним органом: федерального. либо регионального уровня с делением объектов по тому же принципу контроля за ними.