Трудное будущее российских городов

Опыт управления городами и их развитием, накопленный за прошлые годы, окажется малопригодным для построения стратегий на среднесрочную перспективу.

Власти десятков регионов и сотен городов России торопливо обзаводятся «стратегиями» программами социально-экономического развития. Это поветрие распространяется так стремительно, словно по «властной вертикали» поступил соответствующий наказ. В действительности некие указания на этот счет прозвучали (по неофициальным данным) из уст президента страны два года назад, когда были отменены выборы губернаторов, а назначения их («представления законодательным собраниям субъектов») стали связывать с тем, есть ли у претендента на губернаторский пост собственное видение перспектив своего региона в форме некоей стратегии его развития. Однако «стратегическое поветрие» началось гораздо раньше. Исследование, проведенное Леонтьевским центром (группа Б. С. Жихаревича) еще в 2000 году, показало, что к тому моменту стратегическое планирование применяли уже власти 112 (!) городов самого разного размера; в одном только Краснодарском крае его использовали 57 «территорий» городов и административных районов. Сегодня собственной стратегией развития располагают власти большинства городов и субъектов Российской Федерации. Словом, речь не о «наказе сверху». Более того, над разработкой стратегий трудятся в основном неправительственные институты. Таким образом, налицо нетипичный для России процесс, идущий «снизу вверх», когда нововведение стихийно возникает в толще социума, а верховные власти через некоторое время оказываются вынуждены воспринять его и возвести в ранг государственного мероприятия. Можно утверждать, что федерализм и местное самоуправление (МСУ) в нашей стране уже успели укорениться и созреть во всяком случае, настолько, что олицетворяющие их власти раньше, чем федеральные, ощутили потребность в стратегическом подходе к развитию своих городов и регионов. Нужда в стратегии и ее разработка показатель неплохого уровня управления, который свидетельствует не только об определенной зрелости института, но и о его подспудной уверенности в своем будущем. Иными словами, перед нами подтверждение того, что слухи о смерти федерализма и местного самоуправления, упорно распространяемые в нашей стране, оказались «несколько преувеличены».

Вызовы большой силы

Обзор стратегий развития показывает, что качественно они сильно отличаются друг от друга: и по глубине их проработки, и по гори-зонту будущего, и по характеру обращения со статистикой, и по умению уловить особенности города или региона и определить его нужды и возможности. Но всем этим документам по крайней мере, тем нескольким десяткам, с которыми автору удалось ознакомиться, не хватает здравой оценки будущего, представления о том, с какими процессами предстоит столкнуться российскому обществу. Между тем, судя по многим признакам, это будущее будет разительно отличаться от нынешнего состояния дел, так что накопленный за прошлые годы опыт окажется малопригодным для построения стратегий на среднесрочную перспективу. Речь идет примерно о полудюжине тенденций, которые, похоже, застают нас врасплох. Некоторые из них, казалось бы, очевидны уже сейчас, но почему-то им не придают особого значения ни эксперты, ни власти. Вот, на мой взгляд, главные из этих вызовов: закономерность рыночного развития, глобализация, переход к постэкономической эпохе, депопуляция, централизация. Каждый из этих факторов способен сильно осложнить прогнозирование будущего, а в совокупности они ставят под сомнение нашу способность адекватно подготовиться к предстоящим переменам. Арнолду Тойнби принадлежит мысль о «вызовах средней силы»: только они способны стимулировать общество к позитивным переменам, поскольку слабые вызовы не могут мобилизовать его на свершения, а слишком сильные грозят разрушить сложившуюся структуру общества прежде, чем оно обретет новую. Нынешняя тревога связана не только с тем, что вызовы, о которых пойдет речь, могут оказаться слишком сильными, если для власти и общества они станут неожиданностью, это неизбежно усугубит их разрушительное воздействие. Ниже эти вызовы рассматриваются применительно к будущему российских городов.

Закономерности рыночного развития

Россия втягивается в рыночные отношения на протяжении полутора десятилетий, причем это касается не только собственно экономики. По разным оценкам, в рамках государственной собственности создается всего лишь от четверти до трети валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Пресловутый Центр напрямую распоряжается лишь относительно небольшой частью инвестиций, осуществляемых в стране, потому что большинство государственных предприятий автономно в своей инвестиционной политике и московские министерства им не указ. За пределами госсектора все остальное происходит не по приказу властей, а подчиняясь объективным законам рынка, которые определяют развитие не только хозяйственной сферы, но и едва ли не всех обще-ственных структур и процессов. В их числе и урбанизация, и развитие городов. Между тем российские города продолжают развиваться так, будто государство по-прежнему создает 90% ВВП и способно руководить всеми общественными процессами. Вполне советские по своей изначальной структуре, наши города все еще никак не избавятся от советской инерции настолько жесткой оказалась эта структура, омертвленная в зданиях, сети улиц и площадей, коммунальном хозяйстве. Рыночные процессы неизбежно будут ломать традиционную структуру, порождая территориальное расслоение на богатые и бедные кварталы, угрожая образованием трущоб и этнических гетто, распахивая двери перед спекулянтами землей и недвижимостью, чьи манипуляции могут обойтись обществу крайне дорого вплоть до вспышек гражданского протеста и беспорядков. Догоняющее развитие имеет свои плюсы: можно учиться на ошибках первопроходцев. Во многих западных странах уже накоплен большой опыт адаптации городов к рынку и собраны целые библиотеки литературы, посвященной законам развития городов. Подобная литература создана в основном ради сугубо прикладных целей: зная эти законы, можно предсказать динамику цен на землю, на участки, на строения, что открывает громадные возможности для риелторов. Как говорил Огюст Конт, знать, чтобы предвидеть, и предвидеть, чтобы обладать силой. Любой американский вузовский учебник по «экономикс» или экономической географии содержит описание строгих моделей развития города в рыночных условиях от кольцевой модели Эрнеста Берджеса (1920-е годы) через секторную модель Хомера Хойта (1930-е) и полицентрическую модель Ульмана-Харриса (1950-е годы) до моделей «факторной экологии» (1970-е) и более современных построений, основанных на компьютерных возможностях и геоинформационных системах. Но сегодняшние городские власти в большинстве своем не ведают не только о подобных моделях, но и о характере законов рынка. Смутные опасения насчет грядущих перемен породили «стратегическое поветрие», о котором говорилось выше, однако дальше этого дело, похоже, не идет. Управление городом в рыночных условиях несопоставимо сложнее, чем в советских, поскольку вместо послушного воле начальства городского механизма приходится иметь дело с великим множеством автономных организаций и владельцев, а заодно и с тысячами разнонаправленных факторов объективного характера. В частности, текстура города становится как бы мелкозернистой, превращаясь из привычного набора районов и кварталов в дробную мозаику домов, соседских общин и строений общего пользования, и все это со своими владельцами, нанимателями и арендаторами. Одна из опасностей, с которыми сталкиваются городские власти в новых условиях, связана с необходимостью противостоять корыстному напору спекулянтов городской недвижимостью. Последние, судя по многим признакам, быстро овладевают премудростями рыночного развития городов. Наши городские власти слабо вооружены для такого противостояния для борьбы с «отрущобливанием» целых частей города, с хаотизацией застройки, с безудержной спекуляцией земельными участками и с прочими «прелестями» раннего капитализма. На Западе городские власти ведут себя весьма решительно, железной рукой защищая общественные интересы с помощью зонирования, то есть строго регулируя использование городской земли и вводя жесткие правила, которые ограничивают владельцев участков и зданий. Известно множество случаев, когда власти заставляли застройщиков сносить целые этажи небоскребов, если те, например, превышали оговоренную правилами и проектом высоту. В основе такой решительности защита прав частной собственности: этажи должны быть снесены, потому что иначе небоскреб будет затенять соседние здания и понижать их цену. Но немалую роль играют здесь и представления об общественном благе, которые закреплены в соответствующих документах, прошедших, как правило, публичное обсуждение. Властям российских городов, как ни странно, предстоит учиться у своих западных коллег решительности в управлении, которая в советское время не была им присуща. Здесь таится новая опасность: подобная решительность может легко выродиться в чиновничий произвол и коррупцию, если полномочия властей не регламентированы формализованными, общественно значимыми документами. Генпланы советского образца могли бы выполнить эту роль, если бы получили статус жесткого закона и были обязательны к исполнению. Это помогло бы противостоять стихийному развитию капиталистического города, опираясь на накопленный за рубежом опыт, в том числе и негативный. Одним зарубежным опытом при этом, разумеется, не обойтись. На Западе город входил в рынок из феодального состояния, у нас из советского. У них эволюция шла веками, нам же предстоит пройти этот путь за десятилетия. Знакомые экспертам западные процессы урбанизации на российской почве сильно преобразуются, что можно видеть, в частности, на примере субурбанизации, то есть освоения горожанами пригородной территории. У нас, в отличие от Запада, речь идет не о переселении в пригород, а о садовых участках и дачах, которыми обладают большинство жителей городов, то есть о втором доме, а не первом и единственном. К тому же мотивы обзаведения вторым домом у нас разнообразные: это и отдых, и забота о хлебе насущном, и престиж, и образ жизни

Продолженеи следует...

Леонид СМИРНЯГИН. Журнал российской внешней и внутренней политики.