Меньше не будет

Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области совместно с депутатами облдумы и специалистами контрольно-счетной палаты разработал новую методику формирования межбюджетных отношений в регионе.

Главные принципы документа распределение финансовой помощи муниципальным образованиям (МО) исходя из различий в стоимости бюджетных услуг, гарантии неснижения финансовой помощи в следующем году и использование, помимо общероссийских коэффициентов удорожания стоимости бюджетной услуги, шести коэффициентов, рассчитываемых для МО Волгоградской области. В ближайшее время депутатам облдумы предстоит рассмотреть данный законопроект в первом чтении. «ДП» пытается разобраться в новом документе и понять, какие факторы будут влиять на размер финансовой помощи, направляемой из региональной казны в пользу муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Выгодно не значит справедливо Новые условия межбюджетных отношений сложились в Волгоградской области в 2006 году, после создания в регионе двухуровневой системы местного самоуправления (МСУ). В результате в разы увеличилось число участников бюджетного процесса с 39 до 491 МО. И еще очевидней стали различия между территориями по экономическому потенциалу и социальной инфраструктуре. В то же время один из постулатов реформирования системы МСУ в России создание равных условий органам МСУ для оказания бюджетных услуг: в области образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, коммунального хозяйства, благоустройства и управления территориями. Очевидно, что возможности органов местного самоуправления, скажем, городского округа Волгоград и хутора Вертячий, в финансировании этих бесплатных для жителей услуг крайне различны. Поэтому на региональные власти возложены обязанности по выравниванию их финансовых возможностей. Как рассказал на пресс-конференции 2 марта председатель областного комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Александр Дорждеев, работа идет по двум направлениям создание условий и стимулов для развития собственной доходной базы МО и справедливое распределение дотаций из вышестоящих бюджетов. С 2007 года в распоряжении поселений и городских округов остается НДФЛ на 10% больше норматива Бюджетного кодекса и прошлогоднего уровня. Эта мера, кстати, позволила вывести на бездотационность бюджеты таких поселений, как: Котово, Жирновск, Городище, Иловля, Новоаннинский, Средняя Ахтуба и др. Кроме того, начиная с 2006 года при расчете дотаций неналоговые доходы территорий не берутся в расчет, что тоже стимулирует территории к поиску резервов. В итоге в 2007 году объем средств, переданных из облбюджета МО, в 1,5 раза превысил показатели 2006 года, а по поселениям рост в среднем составил 100%. Однако в настоящее время возникла объективная необходимость в подготовке новой методики, обеспечивающей возможность среднесрочного планирования и создания новых стимулов для муниципальных образований по увеличению собственных доходов и экономному использованию бюджетных средств. Бюджетный кодекс РФ определяет обязательное создание таких фондов во всех регионах страны. Право на получение дотаций из них имеют сельские и городские поселения, городские округа и муниципальные районы, в которых уровень бюджетной обеспеченности не превышает средний по области показатель больше, чем в 1,3 раза. В 2007 году на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Волгоградской области предусмотрено порядка 5 млрд рублей. Пока они распределяются по старой методике. Рассказывая «ДП» о проекте новой методики, заместитель председателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Дмитрий Завьялов сразу оговаривает несколько моментов. Во-первых, использование терминов «выгодно-невыгодно» в отношении территорий к новой методике расчета не уместно, поскольку цель межбюджетных отношений, согласно ФЗ-131, справедливое распределение средств и выравнивание возможностей территорий по предоставлению бюджетных услуг. Во-вторых, тема введения единых для России социальных стандартов, по-прежнему поднимаемая многими главами МСУ Волгоградской области, уже неактуальна. Что и подтвердил министр финансов РФ Алексей Кудрин во время визита в Волгоград в феврале текущего года. На вопрос главы Палласовского муниципального района Алексея Галичкина о социальных стандартах главный финансист страны ответил, что от этой идеи в правительстве России окончательно отказались. Потому что единый финансовый стандарт предоставления бюджетный услуг установить по всем территориям невозможно. И главное, по сути, прямое установление социального стандарта на федеральном или региональном уровне на корню подрывает финансовую самостоятельность органов МСУ и ответственность за решение вопросов местного значения.

Кто зажигает фонари

Ранее действовавшая в Волгоградской области методика, как и в большинстве регионов РФ, предусматривала расчет и распределение финансовой помощи исходя из минимальных расходных обязательств, просчитанных на основании финансового норматива. По каждой территории сравнивались объемы плановых доходов и минимальные расходные обязательства. Отрицательная разница возмещалась дотациями. С 2006 года методика претерпела ряд существенных изменений. Были заложены определенные стимулы по увеличению собственных доходов и экономному использованию бюджетных средств. Однако в настоящее время этого уже недостаточно, необходимы более действенные механизмы стимулирования. Эту задачу каждый регион пытался решить по-своему. К примеру, в Мордовии применяли поправочные коэффициенты к дотациям исходя из объема произведенных в МО яиц или сданного мяса. Такие технологии в Бюджетном кодексе прописаны не были, поэтому долго они не продержались. В 2005 году Минфин предложил регионам России при распределении финансовой помощи учитывать не стоимость бюджетных услуг, а объективные различия, влияющие на эту стоимость. То есть исходя из конкретной ситуации, в которой потребитель получает услугу, в удалении или поблизости от областного центра, в условиях малой или высокой плотности населения, в бюджетных учреждениях с высокой или низкой нагрузкой. Эти различия как раз и выражаются в новой методике через коэффициенты удорожания. Часть этих коэффициентов показывает удорожание бюджетной услуги в сельской местности потому что в условиях меньшей плотности населения, меньшей развитости экономической и социальной инфраструктуры бюджетная услуга в расчете на одного жителя изначально будет дороже. Классический пример освещение территории. Для борьбы с темнотой во дворе центральной части Волгограда с пятью сотнями жителей вполне может быть достаточно и 4-х фонарей. А чтобы осветить село с теми же пятьюстами жителями, фонарей нужно на порядок больше. Различия в стоимости бюджетных услуг могут быть и на сходных по масштабу и плотности населения территориях. Например, в одном МО теплоцентраль, а в другом котельное печное топливо. Естественно, что отопление бюджетных учреждений для первого будет в разы дешевле. В то же время часть коэффициентов новой методики учитывает, что в городах стоимость бюджетных услуг может быть выше, чем в сельской местности. Например, в городе есть сеть дотируемого за счет горбюджета транспорта, и стоимость проезда, которую платит пассажир, ниже экономической стоимости перевозки. В селе же муниципального транспорта нет, поэтому нет и убытков, и перевозки не дотируются. Значит, расходы на муниципальный транспорт в городе будут больше, чем в селе. Для каждого вида полномочий применяется свой набор коэффициентов, который прописан в документе. В итоге больше дотаций по данному виду полномочий получит то МО, у которого по объективным причинам выше стоимость бюджетной услуги в расчете на одного жителя, предъявляющего спрос на эту услугу. Раньше считали норматив расходов по полномочиям на каждого жителя, который, собственно, и является потребителем бюджетной услуги, исходя из предыдущих трехлетних плановых назначений и индексировали их на уровень инфляции, объясняет прежний механизм расчета Дмитрий Завьялов. Поэтому от органов местного самоуправления постоянно шли просьбы об увеличении нормативов по тому или иному вопросу местного значения. И на региональном уровне было необходимо принимать решение: что в настоящий момент нужней району, городу, поселению клуб, фонарь или малокомплектная школа. А теперь это будут решать в самом муниципальном образовании. Задача методики учесть объективные факторы по укрупненным вопросам местного значения. Новая методика направлена на то, чтобы органы МСУ создавали финансовую основу для самостоятельного решения конкретных вопросов. Например, таких, как благоустройство территории. Власти на местах должны сами определять, что им сегодня важнее фонари установить или плиты бетонные положить по центральной улице, чтобы грязи не было. Что касается поселений, то необходимые средства на выравнивание их уровня бюджетной обеспеченности будут, как и прежде, передаваться муниципальным районам для последующего распределения между поселениями. Каждый район, получив общую сумму субвенций, самостоятельно будет распределять ее по поселениям, либо применяя такую же методику сравнения стоимости бюджетных услуг, либо дополняя ее своими оригинальными коэффициентами . Право на это у районов есть. К примеру, они могут, если посчитают нужным, учесть площадь клубов и домов культуры или протяженность населенных пунктов. Однако сократить размер помощи поселениям район не сможет. Только увеличить за счет собственных источников.

Коэффициентотворчество

Впервые проектом новой методики устанавливается гарантия неснижения финансовой помощи в каждом следующем периоде. Это дает районам, поселениям и городам предсказуемость финансового положения, возможность среднесрочного планирования доходов и расходов, стимулирует изыскивать резервы пополнения доходной части бюджетов без опасения, что это приведет к сокращению финансовой помощи. Даже если ситуация в отдельно взятом МО существенно поменяется и приведет к снижению стоимости бюджетных услуг, например, за счет энергосберегающих технологий или закрытия малокомплектного детского сада, средств МО получит не меньше, чем в прошлом году. И сможет решить другие наболевшие вопросы. Дмитрий Завьялов объясняет «ДП», как работают коэффициенты: Мы просчитываем долю расходных обязательств поселений, например, в сфере дошкольного образования. Берем долю потребителей детей до 6 лет в общей численности жителей. Чем выше доля, тем выше будут расходы. Потом учитываем, что это сельская местность там педагоги получают волгоградскую бюджетную надбавку к окладу 25%. Но коэффициент составит не 1,25, а, например 1,125 к среднему по области уровню расходов на дошкольное образование (ДО). Потому что доля фонда заработной платы в общих расходах на ДО составляет примерно половину. Кроме того, например, это МО ориентировано на газ, а не на другие более дорогие виды топлива. Это также будет учитываться. Далее мы принимаем во внимание долю населения, проживающего в малонаселенных пунктах с численностью менее 500 человек. Применяем коэффициент дисперсности. Просчитав числитель, мы соотносим расходы на ДО в этом МО с расходами в среднем по области. И получаем итоговый индекс бюджетных расходов по дошкольному образованию, пусть в нашем случае он будет равен 1,08. Это означает, что стоимость оказания бюджетной услуги одному потребителю в этом МО на 8% больше, чем среднему жителю в области. Показатель дисперсности учитывает долю жителей данного района, проживающих в малых населенных пунктах. Чем выше эта доля, тем выше стоимость подушевой бюджетной услуги. Ведь в таких населенных пунктах, как правило, содержат малокомплектные школы, малые библиотеки. В расчете на одного жителя они обходятся намного дороже. Содержать малокомплектную бюджетную сеть невыгодно. Но прийти сверху с решением закрыть ее невозможно. Новая методика дает низовым органам МСУ самим принимать решение этого вопроса закрыть клуб, а на эти деньги освещение уличное провести или стадион построить. А потом, помня о том, что финансирование с годами не уменьшается, вернуться к вопросу клуба. Коэффициент урбанизации дополняет предыдущий чем выше в районе доля городского населения, тем выше стоимость бюджетной услуги. Например, потребность в детских садиках в городах намного выше. И городу надо решать эту проблему за счет увеличения мест в ДО. А в селе данные бюджетные услуги менее востребованы. Если в городе на 100 детей необходимо практически столько же мест, то в селе и половины будет достаточно. Коэффициент масштаба: чем меньше в районе жителей, тем выше стоимость бюджетной услуги в расчете на одного жителя. Этот коэффициент применяется для расчета расходов по управлению территориями. Например, подушевые затраты на управление в МО Алексеевского района с 17,6 тыс. жителей будут выше, чем в миллионном Волгограде. В крупном городе, например, одного управленца на 500 жителей может быть вполне достаточно, а в районе нет. Порой невозможно возложить на чиновника выполнение различных несовместимых между собой функций и вопросов местного значения. То есть нагрузка на районного чиновника может быть меньше, а число их больше. В свою очередь, нагрузку на чиновников можно нивелировать волгоградским коэффициентом «различия в оплате труда управленцев»: чем больше муниципальное образование по численности, тем выше оклад служащего. И это тоже учитывается. Возрастная структура жителей влияет на стоимость услуг здравоохранения чем выше доля жителей нетрудоспособного возраста (молодых и пожилых), тем чаще они обращаются к врачам. А в коэффициенте коммунальных услуг учитывается стоимость, прежде всего, отопления и водоснабжения бюджетных учреждений. В одних МО для отопления жгут газ, получая тепло по 600 руб. за гигакалорию. В других печное топливо 3 тыс. рублей за единицу тепла. Изучив опыт регионов, которые уже в 2006 году перешли на новую методику, скопировав ее с болванки Минфина, в комитете поняли надо максимально учитывать местную специфику. Иначе получится, что в отдельных муниципальных образованиях будут излишки, а в других катастрофический дефицит. И такие примеры по регионам были и есть. Поэтому волгоградские финансисты пошли по пути введения своих коэффициентов. Они учитывают различия в оплате труда бюджетников. В селе бюджетники получают областную надбавку 25% к окладу, что повышает стоимость бюджетной услуги. Ввели повышающий коэффициент износа коммунальных сетей и доли ветхого жилья. При этом областные финансисты опровергают опасения «ДП», что в таком случае районы, города и поселения будут заинтересованы в сохранении ветхого жилья. Во-первых, ветхое не значит аварийное, готовое под снос. Просто на его содержание реально нужно больше средств. Во-вторых, никто за старое жилье ради коэффициента, незначительно повышающего объем дотаций, держаться не будет. По мнению комитета, влияет на стоимость бюджетной услуги и удаленность территории от областного центра. Чем дальше от Волгограда находится административный центр района, тем дороже услуги в сфере управления приходится больше тратить на командировки, транспорт и связь. К районам, чьим управленцам ехать до областного центра свыше 200 км, предлагается применять коэффициент 1,05. Свыше 300 км 1,1. Для поселений этот коэффициент не применяется по роду своей деятельности их управленцы ориентированы на район, где при желании могут ввести свой коэффициент удаленности при распределении дотаций внутри района. Сейчас депутаты облдумы внимательно изучают представленный им законопроект. Данный документ не так нагляден, как предыдущий, поэтому от парламентариев потребуется максимальное внимание и терпение. В ближайшее время им предстоит рассмотреть документ в первом чтении и далее активно поработать над ним в апреле. Тогда уже к маю в муниципальных образованиях Волгоградской области будут знать объемы дотаций из облбюджета на 2008 год.

Коэффициенты удорожания

1. Универсальные коэффициенты

Дисперсность

Урбанизация

Масштаб

Различия в возрастной структуре населения

Различия в стоимости коммунальных услуг

2. Оригинальные коэффициенты (для Волгоградской области)

Различия в оплате труда работников бюджетных учреждений

Износ коммунальных сетей

Доля ветхого жилья

Нагрузка на бюджетное учреждение

Удаленность от областного центра

Татьяна Тараканова